【编者按】

《中国营商环境调查报告（2022）》（以下简称《报告》）是《深化商事制度改革研究》课题组的第四本年度调查报告，目前已正式出版。《报告》源于课题组第4次全国范围的企业访谈，聚焦“放管服”改革的成效与数字政府建设的进展。本报告发现：数字政府的使用率增至约60%，进入大规模使用阶段；市场主体“最多跑一次”的比例首次超过50%；市场主体认可“放管服”改革省时的比例超过90%。

近期，课题组将陆续摘录《报告》的主要内容。

专题四 | 全国数字政府建设调查报告

党中央、国务院高度重视数字政府建设。2021年，政府工作报告强调要“实现更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办”，各地大力推进全国一体化政务服务平台的建设，尤其重视移动端建设。市场主体是数字政府的需求者、使用者和评价者，本报告以市场主体的获得感为标准，从市场主体需求侧的视角出发，考察全国数字政府需求侧建设的新进展和新问题。

现将2021年度调查报告的主要发现报告如下。

一、全国数字政府处于大规模使用阶段

（一）88%的市场主体想用数字政府，想用率连续三年保持在九成左右

图1  2019~2021年数字政府想用率

本报告将电脑端政务服务网、手机端各类APP和小程序等办事平台统称为数字政府，将受访市场主体中愿意使用数字政府的比例定义为想用率。如图1所示，当被问及“如果数字政府能办理您所需的业务，您愿意使用吗”时，2021年全国受访市场主体中有88%表示愿意使用数字政府。从2019~2021年的全国实地调研结果来看，数字政府想用率保持在90%左右。这表明，市场主体对数字政府的使用意愿一直比较高。

市场主体对数字政府的高需求是各地政府推行数字化政务服务的前提基础。在实地调研中，调研员发现各地市场主体对于数字化建设的接受度都很高。无论是否了解过、是否尝试过线上办事，被访的办事群众大多表示愿意尝试线上办事。比如，江苏常州的市场主体表示，“（线上办事）就不用特地出门跑一趟了，那肯定是愿意的”。湖南常德的市场主体表示，“大家在家里都能办理的事情，为什么要大热天的来大厅跑一趟？”

（二）数字政府知晓率保持在77%，手机APP知晓率显著提升

图2  2019~2021年数字政府知晓率

本报告将知道数字政府的市场主体比例定义为知晓率。如图2所示，当被问及“本区是否可以在电脑或手机上办理业务”时，2021年全国受访市场主体中有77%知晓数字政府，该比例与2020年持平，较2019年提高8个百分点。这表明，全国数字政府需求侧建设已经进入大规模知晓阶段。

从不同操作平台看，一方面，市场主体对电脑端网上办事大厅熟知程度仍然更高。2021年，网上办事大厅知晓率为75%，比手机APP的知晓率高16个百分点。另一方面，市场主体对手机APP知晓率的提升尤其突出。2021年，手机APP的知晓率为59%，相比2020年增加了6个百分点，比2019年增加了13个百分点，手机APP的知晓率持续提升。

各地政府重视数字政府宣传工作，是知晓率提升的重要原因之一。根据调研员的反馈，各地政务大厅都有对数字政府进行相关的宣传，如设置数字政府的宣传栏、放置数字政府的宣传册及开放专门的成果展示区等。比如，福建泉州丰泽区的政务服务中心张贴了“个体工商户手机微信照办了”“微信预约已开通”等数字政府宣传海报，让更多办事群众开始接触数字政府；北京市各个大厅都设立了数字政府宣传栏引导、鼓励办事群众使用电脑端、移动端自助服务。

（三）数字政府使用率为59%，与2020年基本持平，手机APP使用率显著提升

图3  2019~2021年数字政府使用率

本报告将使用数字政府的市场主体比例定义为使用率。如图3所示，当被问及“您有在电脑上或手机上办理过业务吗”时，2021年，全国受访市场主体中有59%表示使用过数字政府，全国数字政府使用率与2019年相比提升6个百分点。

从不同操作平台来看，一方面，电脑端网上办事大厅仍为市场主体的主流办事渠道。2021年，网上办事大厅的使用率为55%，较手机APP高20个百分点。另一方面，手机端APP的使用率显著提高。2021年，手机APP的使用率35%，较2020年提升4个百分点，较2019年提升9个百分点，手机APP的使用率稳步提升，即将进入大规模使用阶段。

在实地调研中，一些地区的调研员发现政务大厅的办事群众“消失”了。比如，随着数字政府的发展，在广西钦州与贵州毕节等地的线下政务大厅都只有寥寥数人前来办理业务，办事窗口竟给人一种空旷的感觉，与过去“一号难求”的局面形成鲜明对比。

图4  过去半年使用电脑端网上办事大厅和手机APP平均办理业务的次数

从使用次数来看，如图4所示，过去半年，市场主体使用电脑端网上办事大厅办理业务的平均次数为8.3次，使用手机APP办理业务的平均次数为4.8次。市场主体使用电脑端办理业务的次数接近手机端的两倍，电脑端网上办事大厅仍然是当前主要办事渠道。

在调研中，湖南岳阳政务服务中心的一位工作人员表示：“我们推广应用全程电子化已经有2年了，去年大家可能还不太熟悉这个平台，但今年以来大家都很习惯在网站上办理这些业务，能不跑政务大厅就都不跑，电脑上用的办事系统现在还比较多，手机APP、微信小程序现在也在慢慢普及中，凡事都有一个过程。”

（四）40%的市场主体认为数字政府好用

图5  2021年数字政府好用率占比

注：因本报告的数值保留至个位，故可能出现总和不为100%的情况

本报告将认为数字政府好用的市场主体比例定义为好用率。当被问及“您认为现在电脑上或手机上的办事系统好用吗”时，如图5所示，14%的市场主体认为数字政府非常好用，26%的市场主体认为数字政府比较好用，两者相加，有40%的市场主体认为数字政府好用。除此之外，还有14%的市场主体认为一般，3%市场主体认为部分好用，3%的市场主体认为不好用。

图6  各类市场主体均有约40%认为数字政府好用

相对而言，女性、40岁以下人群、民营企业和小型企业认为数字政府好用的比例更高。如图6所示，分性别看，男性和女性受访者认为数字政府好用的比率分别为38%和42%，女性略高4个百分点。分年龄看，40岁以下年龄受访者中有41%认为数字政府好用，比其他年龄受访者高5个百分点，这与年轻群体更容易接受数字服务有关。分所有制看，民营市场主体认为数字政府好用的比率最高，为44%，较国有企业和个体户分别高7和14个百分点。分企业规模看，小型企业认为数字政府好用的比率最高，为42%，较微型企业和大中型企业均高3个百分点。

在实地调研中，许多受访市场主体都对数字政府的好用程度表示肯定。比如，广东广州的市场主体表示“现在用电脑系统非常方便，我忘带了一份材料，原来需要再跑一次，但是现在直接从网络上传给办事人员就可以了，很方便”。在陕西安康，市场主体普遍表示，“整个流程走下来只需要两三天”，总体上感觉“很快”、“网上办事还是能提供便利的”。

二、全国数字政府“一网通办”程度稳步提升

全面推进“一网通办”是2021年的重点工作之一。《2021年政务公开工作要点》中明确要求推动更多政务服务事项网上办、掌上办、一次办，实现一网通查、一网通答、一网通办、一网通管。

从市场主体的反馈来看，如图7所示，当被问及“您常用的政府提供的电脑（或手机）上的办事系统（APP、小程序等）一共有几个”时，31%的市场主体表示共使用1个线上办事系统，较2020和2019年上升2个百分点。这说明，数字政府在“一网通办”建设中取得了一定成效。

图7  2019~2021年一网通办率

注：2019年和2020年，一网通办率的计算方式为“手机端和电脑端使用的办事系统数量均不超过1个的市场主体占比”；2021年，一网通办率的计算方式为“手机端或电脑端使用的办事系统总数为1的市场主体占比”

图8  市场主体使用线上办事系统的数量占比

2021年，近七成市场主体使用2个及以上线上办事系统。如图8所示，除31%的市场主体已经实现“一网通办”之外，还有26%的市场主体使用2个办事系统，21%的市场主体使用3个办事系统，10%的市场主体使用4个办事系统，12%的市场主体需要使用5个及以上的线上办事系统。

图9  上海虹口区行政服务中心“一网通办”政务服务一体机

在实地调研中，上海市“一网通办”建设给调研员留下了深刻的印象。上海市的市场主体纷纷表示“现在都是线上先办，然后再到窗口来”。小的办事大厅设置有多台“一网通办”柜员机或自助电脑，大的行政中心甚至会为“一网通办”单独开设业务分区或者24小时自助服务大厅。同时，大厅还配备了一定数量的工作人员协助操作柜员机或自助电脑。广东广州也在大力推行“一网通办，一窗通取”的办事模式，以“一网通，一窗取，零成本，半天结”为目标，致力于提升政务服务效率，随处可见“一网通办”的宣传，收获了市场主体“开办企业一天就能拿到证，很快”“比之前快多了，这个模式很有必要”的肯定。

三、全国政务服务一体机建设快速推进

（一）71%的大厅引入政务服务一体机，比上年提升13个百分点

图10  2019~2021年引入政务服务一体机的大厅占比

近年来，政务服务一体机在政务服务大厅中快速普及。该设备能够在一台硬件机器上集成多个部门的业务，为企业提供了在人工窗口、电脑、手机端APP之外的办事新方式。如图10所示，在2021年全国调研的68个政务大厅中，有71%的大厅引入了政务服务一体机，较2019年提升了20个百分点，这表明政务服务一体机正在全国范围内快速普及。

（二）每个政务大厅平均引入1.8台政务服务一体机，比上年增加0.1台

在调研中，调研员实地统计了各个办事大厅引入的政务服务一体机数量。如图11所示，2021年全国调研的68个政务大厅平均引入了1.8台政务服务一体机，比2020年增加了0.1台，较2019年增加了0.7台。

图11  2019~2021年每个政务大厅平均引入的政务服务一体机数量

（三）政务服务一体机平均可办理10.2个部门的业务，比上年增加近一倍

图12  2019~2021年政务服务一体机上可办理的部门数量

2021年，政务服务一体机上集成的部门数量倍增。在调研中，调研员实地统计了各个办事大厅的政务服务一体机上集成部门的数量。如图12所示，同2020年相比，市场主体可在政务服务一体机上办理业务的部门数量翻了一番，从5.4个上升至10.2个。其中，在本次调研的68个大厅中，河南省驻马店市行政服务中心的政务服务一体机上集成部门数量最多，可办理46个部门的业务。

图13  河南驻马店市政务服务中心政务服务一体机

图14   广州市黄埔区政务服务中心政务服务一体机

图15  江苏常州市武进区政务服务中心政务服务一体机

四、全国数字政府建设面临的主要问题

从市场主体的视角来看，全国数字政府需求侧建设中主要存在以下问题。一是数字政府建设不充分，仍有29%的市场主体需求未得到满足；二是政务服务一体机推广不充分，这一新硬件的使用率还不高。

（一）11%的市场主体想用但不知道数字政府

知晓是使用的前提和基础。如图16所示，2021年有88%的市场主体想用数字政府办理业务，77%的市场主体知晓数字政府。这表明，有11%市场主体想用数字政府但不知道在数字政府上可以办理相关业务。

图16  2019~2021年想用但不知道数字政府的市场主体占比

分行业看，如图17所示，2019~2021年工业建筑业、服务业与新兴行业中想用但不知道数字政府的市场主体占比逐年下降。总体上看，新兴行业的缺口是最大的，为16%。

分企业规模看，如图18所示，在2019~2021年的调研中，各类企业中想用但不知道数字政府的市场主体占比均呈下降趋势。其中，大中型企业想用但不知道数字政府的市场主体占比始终最多，2021年为16%，较微型企业和小型企业均高6个百分点。

图17  各行业想用但不知道数字政府的比例

图18  按规模划分企业想用但不知道数字政府的比例

分企业所有制看，如图19所示，在2019~2021年的调研中，各类所有制企业中想用但不知道数字政府的市场主体占比均持续下降。总体上看，国有企业的该缺口相对较大，2021年国有企业的该缺口为19%。

图19  按所有制划分企业想用但不知道数字政府的比例

市场主体想用数字政府但不知道的原因可能是数字政府的线上系统设计不完善。比如，来自东部地区的一位市场主体反映，“网站上能办的某些事情必须要通过‘搜索’才能找到，在默认页面上没有显示出来相关选项。所以如果不知道的话啊，就以为网上不能办这个业务呢，还得往大厅这边跑，比较麻烦。”

（二）18%的市场主体知道但不使用数字政府

如图20所示，2021年市场主体数字政府的知晓率为77%，使用率为59%，由此可知，还有18%的市场主体知道数字政府但是不使用。

图20   2019~2021年知道但不使用数字政府的市场主体占比

图21到图24显示，知道但不使用数字政府的多为男性、40岁以上、来自新兴行业以及个体户的从业者。

图 21  按性别划分市场主体知道但不使用的比例

图22  按年龄划分市场主体知道但不使用的比例

图23  按行业划分市场主体知道但不使用的比例

图 24  按所有制划分市场主体知道但不使用的比例

市场主体知道数字政府但不使用的原因之一是数字政府还不够好用。主要体现在以下几个方面。

1. 业务建设不充分，认为“业务不全”的市场主体占比逐年上升

业务不全是影响市场主体选择和使用数字政府的重要原因。如图25所示，在被问及为什么没有选择用数字政府办事时，市场主体中认为数字政府上业务不全的比例逐年上升，从2019年的34%升至2021年的42%，是市场主体认为数字政府“不好用”的最主要原因。从不同平台来看，如图26和图27所示，2021年，在电脑端，42%的市场主体认为系统业务不全；在手机端，有46%的市场主体认为手机端政务系统业务不全。

在实地调研中，市场主体也提到了线上系统业务不全的问题。在东部地区，有群众反馈，有些业务电脑或手机上是还没有的，仍需要现场操作，必须来线下。在中部地区，调研的市场主体被问道“为什么本次业务没有在电脑上办理”时，绝大多数回答都是“电脑上办不了”。这表明，目前数字政府办事平台还没有覆盖到所有业务，导致市场主体认为数字政府不好用、仍需到政务大厅进行现场办理。

图25  2019~2021年市场主体不使用数字政府的原因

注：2019年与2020年因不会用数字政府而不使用数字政府的市场主体比例缺失。

图26  2019~2021年市场主体不使用电脑端政务服务系统的原因

注：2019年与2020年因不会用电脑而不使用电脑端政务服务系统的市场主体比例缺失。

图27  2019~2021年市场主体不使用手机端政务服务系统的原因

注：2019年与2020年因不会用电脑而不使用电脑端政务服务系统的市场主体比例缺失。

2. 流程建设不充分，认为“不能全流程办理”的市场主体占比逐年上升

如图25所示，认为数字政府不能全流程办理的市场主体比例逐年递升。在2019年，23%的市场主体因为业务无法全流程办理而未选择使用数字政府，这一比例在2021年上升至28%，业务无法全流程办理始终是市场主体认为数字政府“不好用”的重要原因。其中，31%的市场主体因此未选择电脑端办事系统（见图26），而21%的市场主体因此不选择手机端办事系统（见图27）。

从实地调研来看，数字化建设还不能完全实现“线上一条龙服务”，问题大多出在材料或资料提交的环节。在中部某地区，部分使用过线上平台的市场主体表示，他们已使用过的线上平台基本只能办理资料上传，即使提前在线上操作，但最终还是得到实地办理业务。在东部某地区，市场主体表示虽然可以在电脑或手机上办理业务，但是很多手续和材料需要到现场完成或提交。在东部另一地区的一位想创业、来大厅咨询的市场主体告诉我们：“我找了很久也没搞清楚要交什么材料，所以还是来线下问比较清楚。”

线上线下流程衔接不流畅也导致了无法使用数字政府全流程办理。在东部某地区，有市场主体反映“这个平台不够灵活，我本来可以在平台上修改信息的，结果没通过，所以才来线下的。”东部某地区一位来办理企业注销的市场主体说：“真的可复杂了，本来挺简单的事儿，开始呢说简易注销，简易注销完了又说，不行。完了又来一次，今天又来一次。这次合格不合格不知道，还要不要再来一次，不知道。”

3. 系统建设在进步，认为“操作不便”的市场主体占比下降3个百分点

在不使用数字政府的原因中，“操作不便”与“习惯现场办理”的比例相比去年都有所下降。2021年，市场主体中认为“操作不便”的比例为8%，较之2020下降了3个百分点；而“习惯现场办理”的市场主体为6%，较2019年下降8个百分点。这表明数字政府在系统建设上的问题不断被解决，市场主体能够更加便利地使用数字政府系统，也更愿意转向线上办理。

（三）新硬件推广不足，政务服务一体机使用率为10%

图28  2019~2021年政务大厅政务服务一体机和电脑使用率

在调研中，调研员统计了办事大厅内放置的政务服务一体机数量、正被市场主体使用的政务服务一体机数量，本报告以此计算政务服务一体机的使用率。同理，统计办事大厅内放置的电脑数量、正被市场主体使用的电脑数量，本报告以此计算办事大厅电脑的使用率。如图28所示，从2019~2021年调研来看，政务大厅的政务服务一体机使用率始终低于电脑的使用率。

政务服务一体机使用率较低，主要原因是部分大厅内政务服务一体机处于关机、故障或维修状态，无法正常使用。在西部某地区，在被问及政务服务一体机为何不能使用时，政务大厅的工作人员说：“这个啊，今年一直都不能用了。” 政务服务一体机故障率高、维修不及时，使得政务服务一体机数量虽多，但能够使用的比例并不高。

政务服务一体机使用率较低，另一原因是部分市场主体认为机器不易操作。一位来自东部地区的市场主体表示：“机器不能随机应变啊，资料不够就是办不了。” 政务大厅中少有对于政务服务一体机的显眼宣传，同时使用指引非常有限，提高了办事群众的学习成本，尤其是对中老年群体来说，政务服务一体机操作流程较复杂。

【END】

统筹：徐现祥、周荃、王子晗、陈邱惠

调研：周荃、魏锦萌、郭栩、刘凯瑞、欧阳婷婷、张永光等

执笔：李楚昭、谢颖莹、韩思昊、周荃

资助：国家社科基金重大项目《现代信息技术驱动的我国营商环境优化研究》（20&ZD071）

编辑排版：郭栢瑄

审核：吴曼聆、秦缘、周荃、毕青苗