【编者按】

《中国营商环境调查报告（2022）》（以下简称《报告》）是《深化商事制度改革研究》课题组的第四本年度调查报告，目前已正式出版。《报告》源于课题组第4次全国范围的企业访谈，聚焦“放管服”改革的成效与数字政府建设的进展。本报告发现：数字政府的使用率增至约60%，进入大规模使用阶段；市场主体“最多跑一次”的比例首次超过50%；市场主体认可“放管服”改革省时的比例超过90%。

近期，课题组将陆续摘录《报告》的主要内容。

专题三｜ 全国线下政务服务建设调查报告

提高政务服务效率和水平一直是“放管服”工作的核心内容。2021年4月14日国务院常务会议通过《中华人民共和国市场主体登记管理条例（草案）》，要求提升登记便利度，推行当场办、一次办、限时办、网上办、异地可办等。创新政务服务方式、推进审批服务便民化的成效如何，市场主体最有发言权。本报告从市场主体需求侧的视角出发，考察全国线下政务服务建设的最新进展。

现将2021年度调查的主要发现报告如下。

一、全国线下政务服务大厅建设的基本情况

（一）新硬件逐步引入，71%的大厅配备政务服务一体机，比2020年提升13个百分点

政务服务大厅近年来不断引入政务服务一体机。政务服务一体机在一台机器上集成多个部门的业务，为企业办事提供了新选择。如图1所示，在2021年调研的全国68个政务大厅中，有71%的大厅引入了政务服务一体机，较2020年增长13个百分点，较2019年增长20个百分点，呈现出上升趋势。

图1  2019~2021年引入政务服务一体机的大厅占比

（二）传统硬件完备，电脑、取号机、打印复印机等设备配备率接近100%

大厅效能硬件设施的评估涵盖电脑、取号机、打印复印机、照相处、LED显示屏五个方面，各项效能指标即各设施在政务大厅的配备率，指标得分越高，说明该项硬件设施的配备率越高。

总体来看，全国各政务大厅不断完善效能硬件设施。如图2所示，2021年效能设施齐备度指标得分为84，2020年为80，2019年为76，2018年为74，整体呈上升趋势。完备的效能设施缩短了办事者的等待时间，方便了办事者准备材料的过程，并且有助于推进线上政务服务。

图2  2018~2021年全国政务大厅效能设施齐备度指标得分

以下具体分析电脑、取号机、打印复印机三个设施的覆盖情况。

配备电脑的政务大厅数量总体呈上升趋势。如图3所示，2021年电脑指标得分为91，2020年为81，2019年为88，2018年为78，虽然在2020年电脑指标得分略有下降，但该指标得分总体呈现上升趋势。

图3  2018~2021年全国政务大厅电脑指标得分

政务大厅配备电脑的平均数量逐年增加。如图4所示， 2021年全国办事大厅平均供市场主体操作的电脑数量为7.8台，与2020年相比增加0.7台，与2019年相比增加3.6台，整体呈现上升趋势。这说明，全国办事大厅的电脑数量逐年增加。

图4  2019~2021年全国办事大厅平均供市场主体操作的电脑数量

安装取号机系统的政务大厅数量逐年增加。如图5所示，2021年取号机指标得分为94，2020年为90，2019年为87，2018年为80，整体呈现上升趋势。

图5  2018~2021年全国政务大厅取号机指标得分

配备打印复印机的政务大厅占比整体呈增加态势。如图6所示，2021年打印复印机指标得分为97，2020年为91，2019年为87，2018年为91，整体呈现上升趋势。2021年打印复印机指标得分接近100，政务大厅的打印复印机已经基本普及。

图6  2018~2021年全国政务大厅打印复印机指标得分

二、全国线下政务服务效率的最新进展

（一）办一件事平均跑1.7次，次数持续下降

此次调研中，调研员们访问市场主体“在过去半年中，您来这个办事大厅办成一件事大致需要跑几次”，如图7所示，2021年市场主体办成一件事平均跑1.7次，与2020年平均跑1.8次相比下降0.1次，与2019年平均跑1.9次相比下降0.2次，与2018年平均跑2.3次相比下降0.6次，整体呈现下降趋势。

图7  2018~2021年市场主体办成一件事平均需要跑的次数

（二）51％的市场主体实现一件事“一次办”，比例持续提升

如图8所示，2021年市场主体办成一件事只跑一次的比例为51%，与2020年的44%相比提高了7个百分点，与2019年的42%相比提高了9个百分点，与2018年的30%相比提高了21个百分点，整体呈现逐年上升的趋势。

图8  2018~2021年市场主体实现一件事“一次办”比例

按企业规模划分，2018~2021年各类企业一件事“一次办”的比例均呈上升趋势。如图9所示，2021年微型企业“一次办”比例最高，为55%；其次是大中型企业，“一次办”比例为52%；小型企业办成一件事只跑一次的比例为48%，接近五成。从2018~2021年的调研结果来看，微型企业、小型企业、大中型企业办成一件事“一次办”的比例均逐年提高，其中微型企业从31%增长到55%，增加了24个百分点，提升幅度最大。

图9  2018~2021年不同规模市场主体的一件事“一次办”比例

注：报告将员工规模10人及10人以下的市场主体定义为微型企业，10至100人的为小型企业，100人以上的为大中型企业。

按行业划分，2018~2021年各行业一件事“一次办”的比例均呈上升趋势。如图10所示，2021年工业建筑业和服务业“一次办”比例均为51%，比2020年分别提高了8个和7个百分点。其次为新兴行业，“一次办”比例为49%，比2020年提高了9个百分点。从2018~2021年的调研结果来看，各行业主体办成一件事“一次办”的比例均呈上升趋势。

图10  2018~2021年各行业市场主体一件事“一次办”比例

在访谈中，不少市场主体反映办事需要跑的次数变少。例如，在湖南省常德市，绝大多数受访市场主体都表示，办成一件事情，只要跑一次、一个办事窗口就可以完成，时间最多一个小时，甚至10分钟左右就可以完成；在广西防城港市，受访者对于政务服务均表示较为满意，办一件事基本只需跑一次，一次只需半个小时左右。

（三）每次办事平均1.1个小时，比上年降低0.2个小时

此次调研中，调研员们采访市场主体“在过去半年中，除去交通往返时间，您每次来办事大厅办事要花费多长时间”。如图11所示，2021年市场主体办一件事平均每次花费1.1小时，比2020年减少了0.2小时，比2019年减少了0.1小时，比2018年减少了0.3小时，总体呈现下降趋势。

图11  2018~2021年办一件事平均每次花费时间

（四）78%的市场主体实现“一小时办结”，比上年增长8个百分点

如图12所示，2021年78%的市场主体办理一件事在一个小时以内完成，比2020年增加了8个百分点，比2019年增加了3个百分点，比2018年增加了6个百分点，总体呈现上升的趋势。

图12  2018~2021年“一小时办结率”情况

按企业规模划分，2018~2021年各类企业一件事“一小时办”的比例整体呈上升趋势，且2021年各类企业一件事“一小时办”的比例均高于70%。如图13所示，2021年微型企业、小型企业和大中型企业办成一件事只用一小时的比例分别为80%、80%和72%，均在七成以上。从2018~2021年的调研结果来看，微型企业、小型企业、大中型企业一件事“一小时办”的比例整体呈上升趋势，其中小型企业从71%增长到80%，增加了9个百分点，提升幅度最大。微型企业一件事“一小时办”比例连续四年超全样本平均值。

图13  2018~2021年不同规模企业一件事“一小时办”比例

按行业划分，2018~2021年各行业一件事“一小时办”比例整体呈上升趋势，且2021年各行业一件事“一小时办”的比例均高于70%。如图14所示，2021年服务业一件事“一小时办”比例最高，为80%。2021年新兴产业和工业建筑业一件事“一小时办”比例分别为77%和74%。整体来看，各行业一件事“一小时办”率均高于70%。从2018~2021年的调研结果来看，各行业一件事“一小时办”的比例整体呈上升趋势，略有起伏。其中服务业一件事“一小时办”的比例从73%增长到80%，增加了7个百分点，增速最快。

图14  2018~2021年各行业一件事“一小时办”比例

（五）使用数字政府，“一次办结”、“一窗办理”、“一小时办结”比例均提升

图15  2021年是否使用数字政府“一次办结”“一窗办理”“一小时办结”情况

本报告将网上办事大厅、手机端办事APP和小程序等数字政府办事平台统称为数字政府，按市场主体是否使用数字政府，将样本划分“未使用”“使用”为两类。如图15所示，2021年使用数字政府的市场主体中办一件事只跑一次的比例为52%，比未使用数字政府的市场主体高2个百分点；使用数字政府的市场主体中只与一个窗口打交道的比例为71%，比未使用数字政府的市场主体高6个百分点；使用数字政府的市场主体中办一件事在一个小时内办结的比例为79%，比未使用数字政府的市场主体高1个百分点。这表明，使用数字政府提高了“一次办结”、“一窗办理”、“一小时办结”的比例。

三、各地提升线下政务服务效率的典型做法

根据调研员的实地走访，报告梳理了在此次调研中发现的一些典型做法。

（一）北京市：早晚弹性办，午间不间断，周六不休息

为了方便上班族或各企业办事，北京市政务服务中心提供了“早晚弹性办，午间不间断”的弹性办理服务以及周六的延时服务，方便办事主体办事。北京市政务服务中心的周六延时服务为早上9时至13时，服务范围为在市政务服务中心办理的所有事项，即除使用国家审批系统且不对外开放和有指定办理时间的事项外的所有事项，给工作时间不方便前往大厅的群众提供了极大的便利，是一项非常人性化的举措。

（二）上海市：“机动”窗口，专人专项

上海市虹口区行政服务中心最大的特点之一是综合受理窗口“机动”化配置，即根据即时需求调整窗口的服务，有效地提高了办事效率以及窗口利用率，压缩了办事主体排队、办事的时间。据该中心的志愿者介绍，机动窗口是为了更好地服务不同时段的办事群众，当来办理相关业务的市场主体较多，而相关的办事窗口数量不足时，机动窗口会调整为相应的热门窗口，并且安排相应的工作人员前来值班，更好地贴合办事群众的需求，解决办事窗口与办事群众数量不匹配的问题。

此外，上海市浦东新区也延续了“一人专管专项”的举措，即一个市场主体所需办理的同一业务由同一窗口办理、后续业务不换人的方式提供服务。这个举措在上年的报告中已经有所体现，今年，我们的调研员又听到了来自市场主体的赞许： “……这样大大缩减了很多无效的时间，就是你这个事情换个窗口还要登记一次，浪费了时间。也就是一个人专管专项，那么他告诉你这个问题，后续你就是按照他的要求补上材料，基本上都没有问题，因为是他第一个看的，他对你当初拿过来的材料虽说不能百分百地了解，但是最起码相对来说比较清晰了，比较有特色。”这说明浦东新区的这一举措具有很大的借鉴意义，值得其他政务大厅效仿学习。

（三）广东省广州市：企业开办专区

广州市在黄埔区、越秀区、海珠区的政务服务中心都有设置开办企业专区，规模也比较大。给开办企业的办事主体提供“一站式”“一条龙服务”，免去群众开办企业时需要“多头跑”“跑多次”的烦恼。

图16  广州市黄埔区政务服务中心

图17  广州市海珠区政务服务中心

（四）湖南省常德市：线上为主、线下为辅，让等候区的办事主体不再等候

调研员实地调查得知，大部分区政务大厅办理业务的办事主体都是以咨询为主，了解业务办理流程和所需资料。常德市人民政务服务中心的一位工作人员说：“现在工商业务办理线上占比达80%，基本实现全程电子化，线下来的（市场主体）都是咨询业务如何办理。”武陵区的工作人员告知线上业务是2017年10月开始推行，市场主体一般均可线上办理业务，只有网上办理失败、股东或总公司在外省无法线上办理业务的才会来线下工商窗口办理。

以办理营业执照为例，办事主体在网上给企业名称登记后，线上平台会提供详尽的资料填写模板，其只需要打印填写后在线上平台提交审核，审核完成后就可以获得营业执照。即使办事过程遇到问题，也可以选择电话咨询，只有实在没有办法完成的群众，才会选择到达政务大厅当面询问。

（五）浙江省衢州市：人性化服务，贴近群众心

衢州市政务大厅在许多小细节上都做得有温度。大厅内除了设施完善以外，还配备有书吧、西饼屋等休闲区域供人们休息。对于需要拍照的办事主体，厅内不仅提供免费的拍照服务，还贴心地提供图片美颜、化妆等服务。

图18  衢州市衢江区自助服务区

图19  衢州市衢江区自助免费拍照区

大厅内除了其他城市大都配备有的母婴室、银行等，还配备了残疾人轮椅，可谓应有尽有。在叫号服务上，相比于其他大厅，衢州区政务大厅采用了更加人性化的“电子无声叫号+短信叫号+窗口人员三次提醒”，有效解决了大厅声音嘈杂和办事主体错过叫号通知这两个看似难以同时解决的问题。

其中一位办理营业执照的市场主体觉得现在整体的营商环境很好，效率越来越高了，只要按照专人的指导来操作，马上就能拿到营业执照了。另一位个体户在接受调研采访的期间，频频流露出对该厅工作人员的赞美，“我啥也不会，小姑娘帮我办事，还客客气气的，这已经是非常好了。”工作人员帮不擅用手机和电脑的大伯处理各种文件，前来办事的群众只需要按照工作人员的指导填写好相关材料，不到一个小时就能把业务办理好。

图20 衢州市衢江区大厅内银行 

图21  衢州市衢江区书吧

四、全国线下政务服务建设中面临的主要问题

（一）人工窗口开放率下降

在此次调研中，调研员实地统计了正在开放办理业务的人工窗口数量和市场监管人工窗口数量，两者相除获得了人工窗口开放率。如图22所示，2021年全国政务大厅平均人工窗口开放率为81％，与2019和2020两年相比下降4个百分点，与2018年相比下降11个百分点，整体呈现下降趋势。

图22  2018~2021年全国政务大厅窗口开放率

人工窗口开放率下降说明目前线下大厅闲置不用的窗口越来越多，在大厅容量不变的情况下，需要进行物理空间调整、比如将关闭的窗口改为放置政务服务一体机。人工窗口开放率降低可能有三个原因：一是企业所需办理的事项数量减少；二是人工窗口办事效率提高；三是数字政府替代了传统人工窗口办事方式。

（二）“一窗办”改革进入瓶颈期

从调研结果来看，2018~2021年“一窗办”比例基本保持不变，没有明显的进步。具体而言，在实地调研中，调研员访问市场主体“在过去半年，您来这个办事大厅每次大致与几个窗口打交道”，如图23所示，2021年市场主体办一件事平均和1.4个窗口打交道，与2018至2020年的1.4个窗口持平。如图24所示，2021年市场主体办一件事“一窗办”的比例为69%，与2020年相持平，比2019年提高2个百分点，比2018年提升1个百分点。

图23  2018~2021年办一件事平均需要打交道的窗口数量

图24  2018~2021年一件事“一窗办”比例

按企业规模划分，各类企业一件事“一窗办”的比例均在70％左右。如图25所示，2021年微型企业办成一件事只和一个窗口打交道的比例为66％，相比于2020年下降7个百分点；小型企业办成一件事只和一个窗口打交道的比例为72％，相比于2020年上升5个百分点；大中型企业办成一件事只和一个窗口打交道的比例为66％，相比于2020年下降5个百分点。从2018~2021年的调研结果来看，只有小型企业一件事“一窗办”的比例逐年上升，微型和大中型企业一件事“一窗办”的比例在2018~2020年整体呈上升趋势，2021年有所回落。

图25  2018~2021年不同规模企业一件事一窗办的比例

按行业划分，各行业市场主体一件事“一窗办”的比例均在70％左右。如图26所示，2021年工业建筑业一件事“一窗办”比例最高，为70%；其次分别是服务业、新兴产业，一件事“一窗办”比例为69%、66%。从2018~2021年的调研结果来看，各行业市场主体一件事“一窗办”的比例略有起伏，但整体均在70%左右。

图26  2018~2021年各行业一件事“一窗办”比例

（三）市内政务服务供需不均衡

即使是在同一个城市，不同区也存在着政务服务供给与办事主体需求的不平衡。在同一个市内，有的区服务中心设施完善，休息区域宽敞舒适，但是前来办事的群众却寥寥无几，一个窗口甚至30分钟内都不会接待一位办事群众，一体机也常常无人使用；而另一个区的办事大厅则人满为患，休息区坐满了群众，市场主体大都要等上近一个小时才能开始办理业务，窗口的工作人员不停操作电脑，厅内的志愿者来回走动协助群众。

例如，在中部地区某市不同区的办事大厅场景各不相同。A区政务服务大厅办事窗口不多，也未出现排队现象。B区政务服务大厅占地面积最大，但是来办理业务的群众人数较少，调研员在调研当日未见群众排队等号现象。而C区政务服务大厅占地面积最小，但办理业务群众数量最多。D区政务服务大厅在调研当日实际开放可办理业务的窗口只有六七个，办理群众数量较多，有排队的现象。

再如，东部地区某市E区政务中心里办事群众寥寥无几，甚至出现一小时内里一个人也没有、工作人员提前下班的情况。而在F区政务中心，高峰期内电脑旁坐满了人，还有不少群众在等候区等待。 

【END】

统筹：徐现祥、周荃、王子晗、陈邱惠

调研：周荃、魏锦萌、郭栩、刘凯瑞、欧阳婷婷、张永光等

执笔：黄子璐、黄学纯、韩思昊、李粤麟

资助：国家社科基金重大项目《现代信息技术驱动的我国营商环境优化研究》（20&ZD071）

编辑排版：姜浩然

审核：吴曼聆、秦缘、苏湘晗、王子晗、周荃、毕青苗