【编者按】

《中国营商环境调查报告（2022）》（以下简称《报告》）是《深化商事制度改革研究》课题组的第四本年度调查报告，目前已正式出版。《报告》源于课题组第4次全国范围的企业访谈，聚焦“放管服”改革的成效与数字政府建设的进展。本报告发现：数字政府的使用率增至约60%，进入大规模使用阶段；市场主体“最多跑一次”的比例首次超过50%；市场主体认可“放管服”改革省时的比例超过90%。

近期，课题组将陆续摘录《报告》的主要内容。

一、报告概览

2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，正式提出“放管服”改革，至今已经六年多。为考察全国“放管服”改革的进展，自2018年，课题组连续四年实地走访全国28省、141市的462个政务服务中心，面对面访谈2.06万家市场主体，真实记录市场主体的声音，从市场主体需求侧的视角持续追踪考察“放管服”改革的新进展和新问题。

基于连续四年实地访谈，课题组发现，2018年至2021年我国“放管服”改革取得的主要进展有五个。一是企业开办更便利。登记注册平均耗时从7天减少至5.6天，实现“一天注册”的市场主体从20%增加至29%。二是信用监管显成效。2018~2021年，被上门检查的市场主体比例从79%下降到66%；2021年使用国家企业信用信息公示系统的市场主体比例达68%。三是服务效率持续提升。2018~2021年，线下“最多跑一次”比例从30%大幅提升至51%；数字政府使用率从42%提升至59%，进入大规模使用阶段。四是助力“六稳”“六保”见实效。2021年，面对新冠疫情带来的罕见冲击，企业创业热情不减，新增市场主体占随机访谈样本的17%；就业大局稳定，企业就业增长指数比去年提升3个百分点；企业业绩增长指数比去年提升14个百分点。五是企业获得感不断增强。认可“放管服”改革省时间的市场主体比例从86%提升至91%，认可“放管服”改革省费用的市场主体占比从65%提升至91%。

根据受访的市场主体反馈，上海、广东、北京、浙江、江苏、福建的营商环境排名近四年稳居全国前六。

同时，课题组也发现，“放管服”改革主要面临五个问题：“减事项”工作进入瓶颈期；数字政府建设不够充分、不够好用；各地“放管服”改革进展差距较大；市场主体面临“成长难”；遇到不公平竞争时不作处理的市场主体多。

2018至2021年全国“放管服”改革需求侧进展简表

注：为使历年数据可比，课题组对2018年指标的计算方式进行了更新。

二、全国“放管服”改革的进展

（一）企业登记注册耗时连续四年持续压缩

1、登记注册5.6天，四年压缩1.4天

本报告根据市场主体登记注册年份、登记注册所需时间的访谈数据，计算每年新登记注册的市场主体完成登记注册平均所需时间。如图1所示，2018年市场主体平均需要7.0天完成登记注册；2019年有小幅进步，平均耗时降至6.9天；到2020年，平均耗时进一步压缩至6.2天，到2021年已经压缩至5.6天，压缩开办时间工作取得了显著进展。

图1  2018~2021年市场主体登记注册所需时间对比

2、29%的市场主体“一天注册”，四年提高9个百分点

本报告进一步计算，在每年受访的新登记注册市场主体中，只需一天即可完成登记注册的比例。如图2所示，在2021年的受访市场主体中，有29%表示可以实现一天登记注册。这一比例较去年提高了5个百分点，较2018年提高了9个百分点。“一天注册”进展成效显著。

图2  2018~2021年市场主体“一天注册”比例对比

从实地访谈来看，市场主体普遍感受到登记注册时间的缩短带来的便利。在东部地区，浙江省金华市的市场主体反映，“以前注册企业，拿到营业执照至少需要三四天，甚至一个月，现在拿营业执照基本只要跑一趟，花半小时到一小时，效率大大地提高了。”另一位正在办理业务的市场主体也说，“我们也不懂这些，都是窗口的人教我们，拿证很快，一个上午就办好了，我就在这里等它打印出来。” 广东省广州市的一位市场主体表示，“现在比之前是快多了。原先注册企业至少都得一个月，而且还是要先办齐了各类证件才能营业。现在办一个营业执照也就一天，后续的证件可以开始营业之后补齐，更方便了。”在中部地区，贵州省毕节市的大部分市场主体也有同样的感受，都表示“现在都很快的，不需要多少天，一天能弄好。” 

（二）企业被上门检查的比例大幅减少

1、66%的市场主体被上门检查，比2020年下降17个百分点

数字时代下，智慧监管是当前监管创新的主要方向。在调研中，课题组访问市场主体“过去一年，您所在的企业有被政府职能部门上门检查过吗”，根据受访市场主体的反馈，如图3所示，过去一年间66%的受访市场主体表示有过被政府部门上门检查的经历，相较2020年下降17个百分点。这表明，各地推行信用监管、“互联网+监管”等开始显现成效，对市场主体“无事不扰”。

图3  2018~2021年受访市场主体有过被政府部门上门检查经历比例对比

2、96%的市场主体认为政府部门的检查处理合理

在调研中，谈及政府部门的检查处理是否合理时，如图4所示，72%的受访市场主体认为政府部门的检查处理合理，24%认为比较合理，仅有4%认为不太合理。这较大程度上表明了市场主体对政府部门检查处理方式的认可。

图4  2021年市场主体认为政府部门的检查处理是否合理情况

从实地访谈来看，市场主体普遍表示愿意配合政府部门的上门检查。东部地区的一位受访者表示，“当地政府对企业是很关心、很支持的。平时会来看看企业经营状况，问有没有需要帮助的地方，之前疫情还给我们提供了口罩，有时候还会给发展好的企业奖励。”

（三）线下线上政务服务效率持续提升

1、51%的市场主体“最多跑一次”，首次过半

在调研中，课题组访问市场主体“在过去半年，您来这个办事大厅办成一件事大致需要跑几次”，据此计算“最多跑一次”的市场主体占比。如图5所示，2018年，30%的受访市场主体表示办成一件事只需要跑一次，2019年这一比例增加至42%，2020年进一步上升至44%，2021年提升至51%，比四年前提高21个百分点，首次突破半数。这表明，2021年 “最多跑一次”改革取得了明显的进步。

图5  2018~2021年市场主体“最多跑一次”对比

2、46%的市场主体“半小时办结”，比2020年提升14个百分点

在问及市场主体“在过去半年，您来这个办事大厅办事每次大概几小时（不含交通时间）”，如图6所示，2021年有46%的市场主体表示办一件事需要三十分钟，这一比例比2019年提高了13个百分点。这表明，有接近一半的市场主体能够在三十分钟内办完一件事，办事效率大幅提高。

图6  2019~2021年市场主体三十分钟办结率对比

受访市场主体对线下政务服务大厅的办事效率提升表达了肯定。湖南省怀化市的一位市场主体表示，“资料齐全的话十几二十分钟就能办理完成。”浙江省丽水市的一位市场主体提到，“跟以前相比，现在真的是好多了。以前办一件很容易的事情，他就是知道你不会，才高高在上地给你办事，还让你多跑几次。现在办事也很快，只用跑一次，有什么不满意的也可以投诉。”丽水市的另一位市场主体也表示，“办证快啊，都不用一个小时，十几二十几分钟，拿材料到这里签字盖章就行了。”北京市西城区前来办事的群众普遍反映，在大厅办理整个业务所需时间基本都在半个小时以内，最多一个小时左右就能解决。贵州省毕节市的一位受访者夸赞道，“他们（工作人员）办的真的挺快的，材料交过去，十几分钟就可以了。”江苏常州、安徽淮北、广西钦州、浙江金华等多地的市场主体均表示办一件事需要十几分钟，最长不会超过一个小时，办事大厅高效的业务办理给他们带来了很大的便利。

3、59%的市场主体使用数字政府，数字政府处于大规模使用阶段

本报告将使用数字政府的市场主体占比定义为使用率。如图7所示，当被问及“您有在电脑上或手机上办理过业务吗”时，在2021年全国受访市场主体中有59%表示使用过数字政府，全国数字政府使用率与2019年相比提升了6个百分点，使用率连续两年保持在六成左右，数字政府进入大规模使用阶段。

从不同平台来看，手机端APP的使用率显著提高。2021年手机APP办事平台使用率为35%，较2020年提升了4个百分点，较2019年提升了9个百分点，手机端建设进步迅速。

图7  2019~2021年数字政府的使用率对比

4、超过30%的市场主体“一网通办”

“一网通办”指打通不同部门的信息系统，办事群众只需操作一个办事系统，就能办成不同领域的事项。本报告将市场主体中只使用一个办事系统的比例定义为“一网通办”。如图8所示，在2021年，31%的市场主体实现“一网通办”，较2019年提升了2个百分点。四川省的一位市场主体提到:“从前小程序，App都不知道用哪一个，现在基本上都能从这个App（天府通办）上办，方便多了。”

图8  2019~2021年市场主体实现“一网通办”对比

注：2019年和2020年，一网通办率的计算方式为“手机端和电脑端使用的办事系统数量均不超过1个的市场主体占比”；2021年，一网通办率的计算方式为“手机端或电脑端使用的办事系统总数为1的市场主体占比”。

三、全国“放管服”改革的成效

（一）助力保企业、稳就业、保增长显成效

1、市场活力恢复，2021年新注册市场主体比2020提高7个百分点

面对新冠疫情带来的罕见冲击，市场主体创业活力不减。如图9所示，在今年7至8月全国调研随机访谈的市场主体中，2021年1月至7月新登记注册的市场主体占随机访谈样本的17%。我们把当年1-7月注册的企业定义为当年新注册企业，如图10所示，2019~2021年的当年新注册企业占随机样本的比例分别为13%、10%和17%，呈现出明显的回升趋势，市场活力正在恢复。

图9  2021年新增登记注册市场主体占比情况

图10  2019~2021年新注册企业占比情况

注：因本报告的数值保留至个位，故可能出现总和不为100%的情况，下同。

2、就业大局稳定，企业就业增长指数比2020年提高3个百分点

就业增长指数是通过对市场主体员工人数变化情况进行调查、汇总、计算得到的指数，反映就业人数变化趋势。在调研中，调研员询问市场主体“在过去半年，企业的员工数量增多、不变、还是减少”，基于此计算市场主体就业增长指数。如图11所示，2021年就业增长指数为55%，相较2020年回升3个百分点。其中，从各个选项来看，如图12所示，2021年有23%的市场主体员工数量增多，63%的市场主体员工数量不变，14%的市场主体员工数量减少。与2020年相比，2021年员工数量稳定的企业比例上升了4个百分点，员工数量减少的企业比例下降了4个百分点。

图 11  2019~2021年就业指数对比

图12  2019~2021年企业员工数量变化情况

注：就业增长指数采用扩散指数法进行计算，计算“员工增多”、“员工不变”、“员工减少”三个选项占比，分别赋予权重1、0.5、0，将各项占比与相应权重相乘，再相加得出最终指数。所有指数取值范围在0～100%之间。

3、企业业绩提升，企业业绩增长指数较2020年提高14个百分点

业绩增长指数是通过对市场主体业绩变化情况进行调查、汇总、计算得到的指数，反映整体业绩变化趋势。如图13所示，2021年业绩增长指数较2020年提高14个百分点。从具体情况来看，如图14所示，2021年，有38%的市场主体业绩变好，比2020年高出11个百分点，25%的市场主体业绩变差，比2020年降低了16个百分点，这说明在整体上市场主体业绩向好发展，国家实施的保市场主体措施取得了成效。

图13  2019~2021业绩增长指数对比

图14  2019~2021年企业业绩变化情况

注：业绩增长指数采用扩散指数法进行计算，计算“业绩变好”、“业绩不变”、“业绩变差”三个选项占比，分别赋予权重1、0.5、0，将各项占比与相应权重相乘，再相加得出最终指数。所有指数取值范围在0～100%之间。

（二）市场主体获得感连续四年持续提升

91%的市场主体认可“放管服”改革省时、降费。如图15所示，2018年86%的市场主体认为“放管服”改革措施能够降低企业与政府打交道的时间，2019年为87%，2020年为89%，2021年达到91%，在缩短办事时间上，全国市场主体获得感持续提高。

图 15  2018~2021年市场主体认可“省时”比例

如图16所示，2018年65%的市场主体认为“放管服”改革措施能够降低与政府打交道的费用，2019年这一比例增加至72%，2020年进一步提高到74%，2021年提升到了91%，市场主体在减费上的获得感也在持续提升。与此同时，如图17所示，2021年有50%的市场主体认为目前与政府打交道并不会产生费用，绝大多数市场主体认可“放管服”改革在降低费用方面的显著成果。

图16  2018~2021年市场主体认可“降费”比例

图17  2021年市场主体认可“放管服”改革情况

注：因本报告的数值保留至个位，故可能出现总和不为100%的情况。

四、全国“放管服”改革的头部地区较稳定

市场主体的认可是对各地“放管服”改革优化营商环境建设工作的最大肯定。在调研中，受访者给出了其所认为的“除本省外，营商环境相对较好三个省市”名单，图18报告了2021年全国各省（直辖市、自治区）的得票率。从具体得票率看，全国44%的非广东市场主体认为广东的营商环境较好；全国42%的非上海市场主体认为上海的营商环境较好，与广东得票率差2个百分点；全国35%的非浙江市场主体认为浙江的营商环境较好，排名第三。北京排名、江苏排名等紧随其后。

图18  2021年全国各省区市营商环境得票率

从各地营商环境得票率变化来看，前六名连续四年保持不变，市场主体对营商环境较好的省市认可度稳定。如图19所示，2018-2021年上海、广东、北京、浙江、江苏、福建在全国各省营商环境得票排名始终保持在前六名。在2018-2020年，上海连续三年第一，广东连续三年第二,浙江与北京在第三、四名交替变化。在2021年，广东得票率超越上海，成为第一名。浙江得票率超越北京，成为第三名。江苏与福建排名稳定在第五、六名。

图19  2018-2021年营商环境排名前六省市的得票率

五、全国“放管服”改革面临的问题

根据市场主体的反馈，目前“放管服”改革主要面临五个问题和挑战：一是“减事项”工作进入瓶颈期，二是数字政府建设不够充分、不够好用，三是各地改革进展差距较大，四是市场主体面临成长难，五是面临不公平竞争时不作处理的市场主体较多。

（一）“减事项”工作进入瓶颈期

一是市场主体完成登记注册平均办理许可证数量为1.8个，近三年持平。课题组访问市场主体“企业在开始营业前大致办了多少证”，可以计算每年新登记注册的市场主体平均需要办理的许可证（或涉证事项）的数量。从图20可以看出，企业开办平均所需办理许可证数量由2018年的2个小幅下降至2019年的1.8个，2020年和2021年仍然要办1.8个证，连续三年持平。

图20  2018~2021年企业所需办理许可证（或涉证事项）数量对比

二是市场主体对减事项有很高的期待，但获得感降低。课题组访问市场主体“相对于去年，您所在行业办理许可证的数量如何变化”。如图21所示，认为办证数量减少的市场主体占比从2018年的37%逐年减少至2021年的16%。企业对减事项工作的获得感逐渐减低，既反映了“证照分离”“照后减证”所取得的成绩，也说明减事项工作逐渐进入了瓶颈期，比如有企业表示，“我都来四五次了，还没办好，就营业执照办的快一点，其他的事办的时间都很长。”

图21  2018~2021年办理许可证（或涉证事项）数量变化情况

三是高频事项的减事项工作进展不明显。课题组询问受访市场主体“您所在行业增加和减少的许可证（或涉证事项）类别是什么”，根据市场主体投票，计算出每个类别证件（或涉证事项）增加的净得票率。由图22所示，税务、银行相关证件（或涉证事项）增加的净得票率分别为-23%和-7%，说明市场主体认为在税务和银行开户这两方面涉证事项减少，成效显著。安全、消防、环保、卫生类相关证件（或涉证事项）增加的净得票率分别为16%、16%、13%、12%，说明市场主体认为，这些领域的减事项（或涉证事项）工作进展不明显。

图22  2021年各类证件（或涉证事项）的净得票率情况

注：净得票率是通过将相关证件增加得票率减去相关证件减少得票率得到。

（二）数字政府建设不够充分、不够好用

数字政府需求侧建设不充分，有29%潜在需求未满足。如图23所示，在调研中，2019年有92%的市场主体表示想用数字政府，但实际使用率为53%，两者相减，说明有39%的市场主体的潜在需求未得到满足。到了2021年，仍然有29%的市场主体的潜在需求没有得到满足。三年来，虽然缺口缩小了10个百分点，但缺口有近30个百分点。

图 23  2019~2021年市场主体数字政府想用率和使用率对比

从市场主体的视角看，数字政府需求侧建设不够充分、市场主体想用但不用的主要原因如下：

一是市场主体认为数字政府上的业务不全，一些业务办不了。如图24所示，问及市场主体“为什么本次业务没有在电脑或手机端上办理”时，有42%的市场主体认为数字政府上的业务不全，比2020年增加了6个百分点。部分地区的市场主体表示数字政府只上线了较为简单的业务，无法满足多样化的业务需求， “电脑上办不了” “它那个程序啊，比如我要搞签章啊，在我的电脑上运行不了。就它这里的电脑能用，那我就跑过来了”“网站上能办的某些事情必须要通过‘搜索’才能找到”。还有市场主体表示，对于外资企业、登记地不在本省或者法人股东在省外的企业，目前不能在数字政府上办事，只有来到线下。 

二是市场主体认为数字政府不能全流程办理，一些业务办不完。如图24所示，2021年有28%的市场主体认为数字政府不能全流程办理，比2020年增加了1个百分点。不能全流程办理的主要原因在于“线上办一半，线下交材料”，即办事不能完全线上办结，依旧需要签字确认或者递交领取材料。东部地区的一位市场主体说到，“不少业务仍未能实现全程网上办理，在线上审核通过后，我们还需要来线下进行签名确认或资料递交领取。” 另一东部地区的市场主体表示，“这个平台不够灵活，我本来可以在平台上修改信息的，结果没通过，所以才来线下的。”

值得指出的是，随着数字政府建设推广，习惯现场办理的市场主体已从2019年的14%下降到2021年的6%；认为数字政府操作不便的市场主体也从2019年的10%减少至2021年的8%。

图24  2019~2021年市场主体不使用数字政府的原因

注：2021年的调研中新增了“不会用数字政府”，故无往年数据。

（三）各地改革进展差距较大

一是各地线下政务大厅办事效率差距较大。如图25所示，在2021年调研城市中，“最多跑一次”的市场主体占比最大值与最小值相差46个百分点；“一窗办理”的市场主体占比最大值与最小值相差55个百分点；“一小时办结”的市场主体占比最大值与最小值相差46个百分点。

图25  2021年调研城市进展差距

二是各地数字政府使用率差距较大。在2021年调研城市中，数字政府使用率最大值与最小值相差48个百分点。尽管从全国范围来看，数字政府已经从大规模知晓阶段进入大规模使用阶段，但部分地区数字政府建设明显滞后。

三是市场主体获得感差距较大。根据市场主体投票“除本省外，您认为营商环境最好的三个省份”结果来看，上海、广东、浙江、北京、江苏、福建近四年一直稳居前六，得票率几乎都高于10%，后六名省份也一直稳定，得票率近四年基本都低于1%，差距一直存在。

（四）市场主体面临成长难

市场主体面临市场竞争激烈、要素成本高的问题。课题组访问市场主体 “您所在的企业当前面临的最大困难是什么”，如图26，从市场主体反馈看， 2021年得票率最高的三个困难都是“市场竞争激烈”“房租高”“成本高”。2021年这三大困难被提及的比重分别为22%、20%和15%，是全国市场主体所普遍面临的“新三难”。而“办照难”“办证难”“退出难”三个困难被提及的比重分别为2%、5%、2%，与2018年相比没有太大变化，不再是市场主体面临的主要困难，成为“旧三难”。市场主体难点和痛点的转变，既反映了“放管服”改革所取得的阶段性成就，也根植于“放管服”改革在短期内实现市场主体数量翻番的巨大成就。市场“准入”“准营”越便利，新进入的市场主体数量越多，在产品市场供给越多、竞争必然越激烈；在生产要素市场上需求越多、生产要素价格必然越高、市场主体的成本越高。

图26  2018~2021年市场主体面临的困难

注：2021年的调研中新增了“房租成本高”，故无往年数据。

微型企业面临市场竞争激烈、要素成本高的问题更为突出。如图27所示，针对“新三难”，将企业按规模划分,微型市场主体受到“新三难”影响的比例最大。其中，微型企业认为市场竞争激烈、房租成本高和劳动力成本高的比重分别是23%、22%和16%，均高于其他规模的市场主体。

图27  2021年按规模划分市场主体面临的“新三难”占比

在调研中，几乎每个市场主体都会提及租金成本高这个问题，认为租金成本高增加了企业固定成本的支出，加剧了企业经营的压力，同时，房租成本也加剧了员工生存的压力，从而提高了员工对工资的要求，进而成为劳动力成本增加的重要因素。招工难问题同样困扰了企业的成长，有受访市场主体说到，“主要还是人才缺口的问题。现在的人普遍期望薪资跟实力不匹配，他们想要很高的工资，自己能给企业提供的价值却当不起这么高的工资，所以我们招适合的员工就变得很困难。”另一受访小微市场主体表示，“对于我们这些小本经营的人来说，关键是有钱赚。可是现在运营成本高，招工难，很难赚钱啊。” 

（五）面临不公平竞争时不作处理的市场主体多

在遇到不公平竞争时，有34%的市场主体选择不处理。在调研中，课题组访问市场主体所在的企业是否遇到过不公平竞争的经历，调研结果显示，有13%的受访市场主体明确表示有过不公平竞争的经历。进一步问及如何处理时，如图28所示，34%的企业遇到不公平状况之后不作处理，28%的企业遇到不公平状况之后选择谈判协商的方式，另外分别有13%和6%的市场主体进行行政处理和司法处理。这说明，司法行政等尚未成为市场主体解决不公平竞争问题的主渠道。

微型企业选择“不作处理”的比例高达54%。如图28所示，当面对不公平竞争时，微型企业选择“不作处理”的比例高达54%，而选择“仲裁解决”、“行政处理”、“司法途径”、“通过媒体曝光解决”等方式的比例很低，均不超5%。

图28  市场主体遇到不公平状况处理方式

注：报告将员工规模10人及10人以下的定义为微型市场主体，10至100人的为小型市场主体，100以上的为大中型市场主体

统筹：徐现祥，周荃，王子晗，陈邱惠

调研：周荃，魏锦萌，郭栩，刘凯瑞，欧阳婷婷，张永光等

执笔：张永光，符舜，刘懿瑾，毕青苗

资助：国家社科基金重大项目《现代信息技术驱动的我国营商环境优化研究》（20&ZD071）

编辑排版：苏湘晗

审核：吴曼聆，秦缘，王子晗，周荃，毕青苗