文|有料哥

你住的城市整洁与否，有序与否，跟什么有关？

良好的公交？有序的商场？

在当下的中国城市，城管无疑是让一个城市整洁与否、有序与否的重要保障力量之一。

但提到城管，人们印象复杂。

“野蛮执法”“暴力抗法”屡屡登上社会新闻的版面，令人对城管的印象欠佳。但有料哥觉得，这大概不仅仅是城管队伍素质的原因。那么城管该怎么“管”？谁又该来“管”城管？

2015年12月24日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作指导意见》（简称《指导意见》）出台，文件出台一年后，南方日报今天全文刊登了《中共广东省委、广东省人民政府关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的实施意见》（简称《实施意见》），这也意味着中央层面的城管改革指导意见正式在广东向公众发布了。

城管下一步怎么走，似乎有了明确的答案。

这份文件出炉，终于解决了谁来管城管的问题

“城管”这支队伍始于1997年5月，随着上世纪90年代国内城市进程加速，城市中出现了大量流动摊贩。小商贩的流动性特征却给如何管理带来了难题，城管执法队伍也就应运而生。“城管”出生后，其合法存在的依据只有《行政处罚法》中关于“相对集中行政处罚权”的规定。

城管管住了小商贩，可谁来管城管？现在这个问题，中央终于给出了答案。在中央去年出台的《指导意见》中，明确了国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟订有关政策，制定基本规范，做好顶层设计。

而在明确了住建部做好“顶层设计”的同时，《指导意见》也提出，各省、自治区、直辖市政府应确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。

有料哥觉得，中央《指导意见》的出台，意味着城管终于有了最顶层的领导和统筹部门，解决了体制上“群龙无首”的状态。同时，从行政体制而言，城管部门从上到下打通关节，在机制层级上可以捋得更顺，这是一大利好。

其实，2015年底中央出台的指导意见，在另一个层面也具有重要的意义，因为它是新中国成立以来，中央层面首次对城市管理执法工作作出的专项部署。不过这距离城管的诞生，已经过去了18年。这份文件来得有些迟，但终于跟上了时代的步伐。

而广东《实施意见》的出台，也意味着中央精神终于在广东落地。有料哥仔细研读文件发现，广东的这份文件基本上跟国家所颁布指导文件的精神保持了一致，同时，广东这份文件也体现了它的特色。

比如，在下移执法重心上，广东的《实施意见》提出，东莞、中山市城市管理和综合执法部门可以向镇派驻执法机构。特地提出此点，是因为东莞、中山两个地级市并没有设区，而是直接采取镇一级行政管辖层次，因此这份广东文件是对广东特色有其考量的。

城管该“管”什么，现在有了明确的规定

对“城管该管什么”的问题，估计大家跟有料哥一样摸不明白，因为我们在街头曾经看到城管劝阻摊贩、查扣违章电动车、调查饭店卫生状况，可以说城管的职责范围十分宽泛，什么该管，什么不该管，各地的规定也不尽相同，这也是被人诟病的地方之一。

中央出台的《指导意见》则明确框定了城市管理的职责范围：市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。

如果再进一步细化就会发现，城市管理的具体实施范围，除了包括市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作外，还有市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。

有料哥注意到，《指导意见》还提出了推进综合执法，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。

从上述表述可见，城管的指导思想也在转变，考虑群众需求，提升服务理念，方便群众，而不仅仅像以前是以罚代管。

在明确了执法的范围后，城管该“管”什么，也就更加有依据了。

综合执法推进实施，一项权力也被再次明确

有料哥在前文提到的“推进综合执法”，是中央《指导意见》里的重要部分，除了将城市管理综合执法的具体范围一条一条地列出外，还规定了执法手段——行政处罚。这也是对城管执法人员行使行政处罚权的进一步明确。

我们来看看综合执法的具体范围都包括哪些吧：

●住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；

●环境保护管理方面：社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；

●工商管理方面：户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；

●交通管理方面：侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；

●水务管理方面：向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；

●食品药品监管方面：户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。

可以看到，这些行政处罚权包括了城市管理的方方面面，包括住建、环保、工商等，有了“行政处罚权”这个“尚方宝剑”，城管服务、管理起城市肯定就更给力了。

管理职能给够了，然而“艺多不压身”并不容易

然而，正如我们看到的，给予城管这么多样的管理职能，城管们真的能够做到“艺多不压身”吗？

2014年的时候，有料哥的记者同事曾经报道过广州荔湾区城管执法队伍离职潮的“窘境”：2名队员辞去公职，2名执法队长申请辞去队长职务改任非领导职务，2名执法教导队员申请提前退休。

当时，荔湾区正在进行综合行政执法试点，城管局整合了卫生、环保、文化、交通等12个部门的执法权，成立综合行政执法局，执法事项激增至2300多项，城管执法队员的工作量可想而知。

《指导意见》推进了综合执法是一件好事，因为这样做势必将会提高行政执法的效率，但从另一方面看，这样做对城管执法人员的要求则进一步提高。一方面是精细化的城市化管理，另外一方面是为了提升城市的管理而把职能集中在城管一家身上，势必会增大城管部门的工作压力。

有料哥翻阅了一下今年上半年广州市2016年考试录用公务员职位表，发现不少城管局的岗位都注明了“一线执法岗位，24小时轮班制，适合男性”，足见城管队员工作的艰苦。

但在编制不足的情况下，城管部门往往会大量聘用合同制编外人员（也就是通常所说的“临时工”），根据规定，这些人并不享有行政处罚权，在现实执法行动中也容易遇到问题，毕竟“临时工”在社交平台上已经变成经久不衰的梗了。但在推进综合执法的背景下，这些问题如何解决，尚无明确的途径。

不过，不论是中央的《指导意见》还是广东的《实施意见》，都在努力将城管从“城市的管理者”向“城市的服务者”进行转变，而有法可依，明确职责，有料哥相信，未来我们终将会与“野蛮暴力执法”说再见。

再说得远一些，有料哥觉得，经济和社会的转型需要所有人的参与推动，一种城市社会秩序的形成，同样如此，它不能完全依赖政府强力规划和整治，它还仰赖于人们的共同参与，在容忍流动性、差异性、遵守规则基础上的自发形成。这样形成的城市秩序，是有弹性的，既能够具有社会控制的功能，同时又有永恒的活力。

【策划】不瘦

【撰文】小胖

【校对】吴琳