撰文 | 周宇

济南这两天小小地“火”了一把，因为济南市委书记王文涛在山东省人代会上说，济南作为山东省会，处境很尴尬，北有京津冀，南有南京合肥，西边则是郑州，再不奋起直追，很有可能“中间塌陷”。显然，他的压力来自周围这些发展强劲的城市。

政知局理解王文涛的焦虑，城市之间的“战争”虽然没有硝烟，但也火药味十足，毕竟资源是有限的，而每个城市都渴望得到最多。

但济南真的有这么“差”吗？在全国100多个“榜上有名”的城市中，济南到底处在怎样的位置？这些其实可以从国务院批复的各个城市的总体规划中得到答案。因为这是目前国家对于城市性质最权威的定义。看看您所在的城市能排第几？

国家颁给城市的“身份证”

并非所有城市的规划都由国务院批复，只有刚才提到的100多个“榜上有名”的城市才需要，剩下的城市规划由各省区市政府自己搞定就够了。所以，批复本身就已经说明了该城市的地位，是一种“身份象征”。

《城乡规划法》中明确，直辖市、省会城市以及国务院确定的城市的总体规划，需报国务院审批。直辖市和省会城市好理解，“国务院确定的城市”是指什么呢？最早在1996年，还没有《城乡规划法》时，国务院曾发布《国务院关于加强城市规划工作的通知》，其中明确国务院指定的其他重要城市为“非农人口50万人以上大城市”，当时有将近80个。也是从这时起，国家加快了城市规划的批复。

这个标准在2007年《城乡规划法》出台时被废止，同时，“国务院确定的城市”概念也一般被理解为计划单列市、历史文化名城、城市人口超过100万的，以及国务院认为重要的城市。这个被众多权威媒体引用的说法政知局虽然没有找到官方的出处，但从目前国务院批复的城市总体情况看，基本和这个规律一致。

一个典型的例子就是三沙市，2013年国务院发出通知，确定海南省三沙市城市总体规划由国务院审批，显然这属于“国务院认为重要的城市”范畴。

目前，直辖市中因上海的规划期限从2016至2040，所以暂时还没有得到最新批复，京津渝全部已获批复。15个副省级城市也都得到了国家发改委的批复。

自我期待和国家定位

一个特别有趣的现象是，在规划编制、审批、批复的过程中，城市的“定位”、“性质”会发生明显的“转变”，各地报送的规划草案中的期待很难全部实现。

中国城市规划设计研究院（下称“中规院”）副总规划师曾介绍规划“出炉”的过程。地方组织编制规划，地方自己通过后报送国务院，国务院会委托中规院进行审查，最终再由国务院批准。在这个过程中，城市的定位多有调整。

比如天津总规纲要草案2004版中，对城市性质的定位为“国际港口城市，我国北方的经济中心和生态城市”，国务院最终批复天津为“我国直辖市之一，环渤海地区经济中心”。如果说这个变化还不算明显的话，可以再看看这个：湖南衡阳2002版总规纲要草案中，给自己定义为“湘南中心城市，交通枢纽，旅游服务基地，省级历史文化名城”，中规院当时给出的意见认为“旅游基地”地位不突出，应为湘南地区的中心城市。最终，国务院仅仅批复为“湖南省南部的中心城市”。

可见，梦想和现实还是有不少差距，并非每个梦想都能照进现实。

城市“身份证”的效用

在城市总体规划的批复中，还有很多其它的“名头”。比如国务院今年2月7日刚刚批复的河南开封市和南阳市的总规中，分别把两个城市定义为“国家历史文化名城、文化旅游城市、中原城市群核心区的中心城市之一”和“国家历史文化名城、中部地区重要的交通枢纽、豫鄂陕交界地区区域性中心城市”。注意到两个头衔没有：国家历史文化名城、文化旅游城市。

城市总规之所以重要，之所以大家都有这么多的愿望，正是因为国家批复的这些定性，可以带来实实在在的资源。比如国家历史文化名城，这个头衔最直接的就是会吸引众多旅游开发企业，希望可以沾历史的光和政府比翼齐飞，实现双赢。更不用说因此带来的地区知名度增长等隐性好处，所以各个城市每每有类似头衔加身，一定都会不遗余力宣传。

当然，总规批复带来的还有限制，比如定性南阳为“豫鄂陕交界地区区域性中心城市”，就意味着其不可以追求“河南省中心城市”、“中原城市群核心城市”等等更高的目标，毕竟“限制”也是规划的重要作用之一。

所以对于济南而言，国务院在对这个副省级城市的总规批复中这样表示：“济南是山东省省会，国家历史文化名城，环渤海地区南翼的中心城市”。市委书记王文涛提到的几个城市中按下京津冀不表，其他城市如南京的定义为“江苏省省会，东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，全国重要的科研教育基地和综合交通枢纽”；合肥是“安徽省省会，长三角城市群副中心城市，国家重要的科研教育基地、现代制造业基地和综合交通枢纽”；郑州则是“河南省省会，国家历史文化名城，我国中部地区重要的中心城市，国家重要的综合交通枢纽”。

其实看到这里，各个城市到底排在什么位置，相信大家已经一目了然了。

资料 | 人民日报 齐鲁网 中国政府网 城市规划 河南日报

校对 | 李喆