“如果这些设想都能够不折不扣地实现，所产生的影响可能不亚于当年县改市之于东莞后来发展的意义。”12月21日，东莞市第十四次党代会开幕。看完东莞市委书记吕业升在党代会上所作的报告，一名基层干部如是说。

让这位在东莞土生土长的干部激动不已的是，党代会报告中关于推进园区统筹片区联动发展的描述：“要创新园区开发模式，突破制约园区发展的行政管理、土地开发、投融资、交通联通等共性问题，‘一园一策’推动园区加快发展。”

……

正如多名长期扎根于园区统筹一线的政府干部在看完报告后所言，报告所提出的几乎每一项举措，都直击过去多年制约园区统筹实现突破性进展的问题所在。以问题导向为基础的政策方向，让他们觉得，这一次，东莞似乎在治愈诸侯经济所形成的阿喀琉斯之踵上下对了药。

市直管镇行政架构渐露弊端

“无论任何时候，都要做到软件胜于硬件。提高行政效率，降低行政成本，市直管镇在改革开放初期确实最大化地发挥了这些软件的效能。”广东省人大常委会原副主任、东莞市委原书记李近维是当年东莞成为全国少数几个实行市直管镇行政管理体制的城市的操刀者。

1988年，东莞正式升格为地级市，开创性地建立起地级市直管镇的行政架构后，曾陆陆续续有上级部门表态东莞可以设县撤镇，但却均被东莞婉言拒绝。

但在当时地方主政者的考虑中，改革开放初期，东莞的工业化城市化底子薄、基础差，急需尽快完成原始积累，但争取招商引资时又面临周边兄弟城市的竞争及解决农村富余劳动力安置等挑战，必须探索出一套合适的行政机制促进生产力的解放和发展。

设立县一级政府，相当于要养多几套县级政府班子，这些人要坐车，要发工资，还有其他行政开支费用，把钱都用完了，就没有多少钱可以用来建马路、搞水利等基础设施了。而且不设县的直筒子行政架构减少了层级，指令上传下达效率更高，可以最高限度地提高行政效率。

就这样，在改革开放前30年的绝大多数时间里，东莞在独创的市直管镇扁平化行政架构基础上不断推进行政体制改革，大胆向各镇（街）简政放权，形成高效、精简的行政体制，造就经济发展奇迹。

市镇村组，四轮齐转；村村点火，户户冒烟……

年均增速20%以上，城镇化水平接近90%，用20多年的时间走完其他地区用200年才能走完的发展道路……想起这些峥嵘岁月，李近维至今仍心潮澎湃。

伴随着时间的推移，国内外经济发展的基本面已变化，依靠土地、资源、人口红利等要素投入所换来的粗放式经济增长模式渐显疲态，市直管镇所长期形成的分散式发展，让“诸侯割据”式行政架构的弊端逐步显露出来。

2008年3月，网友夜郎锅王在名为《东莞，浮华的外表和沉重的肉身》的网文中就以虎门和厚街为例分析，虎门镇服装业很有名，但是虎门没有会展中心。相邻的厚街镇有一个设施先进的会展中心，但虎门却不愿意将服交会放在厚街举行。夜郎锅王说，不合理的行政区划使各个镇之间缺乏合作，需要拿出更多珍贵的土地资源进行小而全的建设，导致巨大的浪费。

有展览业人士就此进一步指出，会展业的案例，可以说是东莞受诸侯经济所累的生动案例。作为世界工厂，东莞专业镇众多，各类专业展会也不少，可举办起来却十分分散。不像广州、深圳等城市，会展业都集中在某一区域，形成全球认可的城市会展品牌。究其原因，便是每个镇都各自为政，只是从自身利益出发，而没有从片区乃至城市整体竞争力的角度出发去考虑问题。而这，仅仅是“诸侯经济”制约东莞向更高水平发展的冰山一角。

事实上，近年来，无论是在官方层面，还是在民间层面，“诸侯经济”一直饱受“夜郎锅王”们的批评。

随着东莞在过往20多年经历高速列车般的快速发展，市直管镇这一扁平化的行政架构各自为政、资源分散等弊端在实践中开始暴露，全面深化改革这一行政管理体制在官方和民间已形成共识。

正如原广东省委党校副校长陈鸿宇所言，发展到现阶段，原来行政管理体制的软件已经跟不上经济发展硬件的需要和期待。东莞需要的是从顶层设计上统筹跨镇街的协同发展。

万亿GDP目标需要大支撑

对于绝大多数东莞人而言，2001年绝对是这座城市值得铭记的一年。这一年，松山湖科技产业园正式成立，这个从周边几个镇划分出边角料拼凑起来的园区，迈出了东莞探索园区统筹的第一步。

此后，在历任政府的坚持下，园区统筹发展在东莞迎来了前所未有的发展。

以松山湖为起点，在过去短短十多年的时间里，东莞逐步建立起松山湖（生态园）、水乡特色发展经济区、银瓶创新区、东莞港、滨海湾开发区和原东部工业园企石辖区6个代表性园区。至2016年，6个园区共有市重大产业项目76个，总投资1771.9亿元，分别占全市重大项目的46.3%和59.5%，6个园区成为承接全市重大项目的重要载体。

园区开发所带来的巨变，身处其中的人们感受最为深刻。

2008年，当钟浩光选择将自己的互联网团队放在松山湖时，这里还处于大规模崛起的前夜，园区内很多孵化器都还没建成，很多配套设施还待完善，想叫个外卖都难，互联网企业更是寥寥无几。可到了2016年，由钟浩光牵头开发投资的东莞首个互联网产业园正式开园，一开园就成功招引50多家互联网企业进驻。

来自工商部门的登记数据显示，从2016年开始，松山湖每天都会新增一家到几家的高科技企业进驻。

这些遍地开花的可喜变化，让人们足以对以松山湖为代表的园区统筹发展有更高的期待。

在此次党代会上，东莞市委明确提出，为了在新常态下更高起点上实现更高水平发展，东莞将力争到2021年迈进“万亿俱乐部”。据统计，东莞要实现万亿GDP这个“小目标”，需要将年均生产总值增速保持在8.3%。

从全市来讲，这将是极具挑战性的，必须寻找新的增长点。特别是面对当前土地供给紧张和土地产出率不高的突出问题，要实现迈进“万亿俱乐部”的奋斗目标，必须要有新的动力支撑和增量支撑。

显然，“十三五”期间，园区统筹发展必然要主动承担起极其重要的历史使命。

就像此前开放型经济大调研相关报告所提出的，在新的目标任务和现实条件下，必须进一步解放思想，转变发展理念，创新体制机制，破解制约瓶颈，推动园区发展动力由要素驱动向创新驱动转变，发展方式由粗放发展向集约发展转变，发展模式从各自为政向协同发展转变，从而实现园区跨越式、超常规发展，增强园区的辐射带动作用，促进区域协调发展，为全市迈进“万亿俱乐部”作出重要贡献。

松山湖和水乡经济区的新期待

箭已在弦上，大多数人盼望着6个园区的统筹发展，都能够在未来数年呈现翻天覆地的变化。

显然，从党代会报告所透露出来的有限信息看，东莞在园区统筹片区联动发展上的探索，仍将采取渐进式的发展思路。简单来说，就是先在松山湖（生态园）和水乡经济区先行试点一系列管理体制改革创新举措，在试点成功之后，再逐步推广复制到其他更多园区。

任何改革都伴随着相应的风险，何况是开辟一条前人从未走过的道路，先试点后推广，既能最高效率地推进园区统筹片区联动发展的探索，也能最大限度减少可能付出的试错代价。

不过，从党代会报告上关于这两个区域统筹平台简短而精练的阐述中，我们还是可以对接下来的松山湖（生态园）和水乡经济区充满期待。

以“实施市级行政审批事项前移”为例，这一举措实质上在某种程度上赋予了这两个区域统筹平台相当于市一级政府的权力。在此之前，松山湖（生态园）和水乡管委会作为市政府的派出机构，对周边镇是不具备任何审批权限的，如此一来，周边镇往往会从自身利益出发去规划、使用、建设辖区资源，形成分散而无序、甚至重复内耗的竞争格局。

在原广东省委党校副校长陈鸿宇看来，实施市级行政审批事项前移，探索片区内在规划融合、土地开发、招商共享、基础设施建设、公共服务布局、干部交叉认知等方面的制度安排后，将让相关试点区域真正按照大片区协同发展的方式进行统筹联动发展，将有利于真正实现按照高标准开发建设片区重点区域。

对此，一些企业家也充满期待。一名在松山湖与某镇交界处投资设厂的大型电子元器件供应商表示，在缺乏强有力的区域统筹的情况下，像他们所在的交界带，往往是镇里面都不会重点规划和发展的边角料地块，而在马路的另一边，松山湖的规划却都是按照高标准建设的，但因为行政区划的隔阂，难以享受到松山湖的优质配套资源，“感觉一路之隔，一个像在欧洲，一个像在非洲，企业的心理落差很大，归属感也不强”。

所幸的是，类似的情况正在加速改变。

以创新管理体制为例。2016年春节前，东莞市委出台的《中共东莞市委东莞市人民政府关于支持松山湖高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区的若干意见》（下称“《若干意见》”）就已经明确，将缩短管理链条，赋予松山湖高度自主权。

市里面将下放市级经济和社会管理权限，凡是有利于松山湖发展、可以下放且松山湖具备承接能力的，都通过授权或委托形式交由松山湖实施。赋予召集市级部门、周边镇召开协调会议、联席会议的权限，松山湖主要负责同志可主持会议协调园区的有关事项，形成一致意见的，报市政府备案后执行；分歧较大的，可直报市政府常务会议讨论。

2016年7月，东莞市又出台《东莞市促进区域合作发展利益分享试行办法》，推动东莞市内跨区域合作利益分享的规范性、有效性和操作性，同时引导各镇街（园区）突破行政区域界线，统筹产业项目布局，促进资源要素合理流动，实现各区域优势互补、良性互动、共赢互利。

截至目前，松山湖（生态园）管委会已经多次召集市级部门、周边镇召开协调会议、联席会议，讨论协调一些涉及区域联动发展的议题。今年以来，松山湖招商部门也已经向带动周边镇推介多个优质项目，并在招商引资上初步实现联动共享发展。

而在数十公里外的水乡经济区，尽管水乡管委会将以何种新姿态统筹全局发展尚未明确，但多名受访的当地干部群众相信，随着“一园一策”政策的落地，未来以望洪枢纽为核心的水乡新城建设必将进入全新的跨越式发展阶段。

观察

全球化倒逼东莞统筹提速

追求GDP的增长，并不是园区统筹再升级发力的根本原因，更不是最终目标。

众所周知，中国经济发展到今天，已经进入经济发展动能切换、供给侧结构性改革发力的转型阶段。

没有了人口红利、政策、土地、资源等优势，传统的投资、消费、对外贸易“三驾马车”，对于世界工厂的直接经济带动作用正在逐步减弱。东莞所面临的是以新消费升级、新产品升级、一带一路所引领的新一代全球化发展机遇与挑战。

这一全球竞争新格局，对于城市的集约发展、协同发展提出了更高的要求。外出招商引资，不再是拿出宽松的行政管理和低廉的投入要素，就能招引优质项目。优质的发展资源及要素，会越来越向综合竞争力更强的区域流动。这些年来，东莞身边的“老大哥”深圳的创新崛起便成为这一城市价值追求的典范。在国内，以苏州为代表的优秀园区在集约发展、协同发展上所取得的成绩，同样已经将东莞拉开了不小的差距。

据统计，2015年底，东莞全市6个园区以约占全市30%的土地、21%的人口，创造了约21%的经济总量和12%的税收。而苏州市17家省级以上开发区约占全市32%的面积，创造了全市72%的经济总量、78%的工业总产值、65%的公共财政预算收入、90%进出口总额、61%的投资。其中，苏州工业园以占苏州3.3%的土地、7.4%的人口，创造了约15%的经济总量，2015年GDP已达2070亿元。

从目前来看，除松山湖高新区发展相对比较成熟、东莞港口发展逐步迈入良性轨道外，生态园、水乡经济区、银瓶创新区等园区统筹发展还处于刚刚起步或者规划建设阶段。

面对扑面而来的新一轮全球竞争以及稍纵即逝的转型契机，东莞的标兵已远，追兵将至。

从这个角度来说，正是全球竞争的新格局，倒逼着东莞园区统筹片区联动发展再出发。对于未来东莞经济的增长速度和发展潜力而言，东莞园区统筹的深度和水平将是一个重要影响因素。

东莞园区统筹大事记

●1988年

东莞正式升格为地级市，结束此前1000多年县级建制的历史

●2001年

松山湖科技产业园区正式成立，为东莞首个市级园区

●2006年

东莞整合东莞东部快速路沿线寮步、东坑、横沥、企石、石排、茶山六镇汇合处约30.5平方公里的土地实施集约开发，建设东莞生态园

●2013年

东莞统筹水乡10镇1港规划建设水乡特色发展经济区，并上升为省重大发展平台

●2014年底

松山湖与生态园合署办公，开始统筹发展

●2015年

《东莞市城市总体规划（2016-2030）》纲要出台，明确提出东莞将构建“一中心四组团”的新型空间统筹格局

●2016年1月

《中共东莞市委东莞市人民政府关于支持松山湖高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区的若干意见》明确，将缩短管理链条，赋予松山湖高度自主权，下放市级经济和社会管理权限

●2016年7月

东莞市出台《东莞市促进区域合作发展利益分享试行办法》

●2016年12月

东莞市党代会提出，要推进园区统筹片区联动发展，创新园区开发模式，突破支援园区发展的行政管理、土地开发、投融资、交通联通等共性问题，“一园一策”推动园区加快发展

【采写】南方日报记者 黄少宏 卢真伟