资金紧张，是当前许多地方政府面临的发展难题。当前，PPP（Public-Private-Partnership，即政府和社会资本合作）正在成为备受地方政府关注的热词。

2013年7月31日，国务院总理李克强提出，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式，吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。作为新一轮城镇化建设中的重大改革举措，这被认为是PPP模式开启的信号。

2014年以来，国务院以及相关部委密集出台多项政策文件，倡导PPP模式。随后，各级地方政府积极响应，纷纷出台了PPP实施意见和操作规则。

值得注意的是，一方面，当前政府公布和推介了大量的PPP示范、试点项目，引发了社会资本积极参与投资建设；另一方面，由于PPP本身环节比较多，涉及领域比较广，在全国各地实施中仍然存在一些突出问题。

在PPP热潮之下，地方政府怎样才能真正读懂PPP？从全国及各省区市的投资实践中，广东能得到怎样的思考和启示。

“政策多、项目多、资金多”之热

随着国家和各省区市PPP实施意见的出台，国内PPP项目投资得到全面推进。政策多、项目多、资金多，是PPP发展的主要特征。

首先，政策涉及面广，密集度高。据不完全统计，2014年以来，国家部委出台的与PPP相关的文件多达65份，其中2015年出台50份；各省级行政区政府层面出台的PPP文件66份。

在操作层面，尤其是对PPP项目的推介、PPP项目财政承受能力论证、政府采购信息公开、PPP项目信息平台管理、物有所值论证等做出了明确规定，进一步细化和规范了PPP的操作规定。

资金支持方面，明确将政府付费PPP项目的政府支出纳入到地方年度财政预算和中长期财政规划，并明确地方政府用于PPP项目的付费总额不能超过年度财政总支出的10%；出台了政府投资基金暂行管理办法、实施PPP项目以奖代补、公共基础设施项目享受企业所得税优惠等支持政策；同时支持政策性金融机构PPP项目的贷款最长可达30年，并支持PPP项目发债和设立产业基金等，拓宽PPP的融资渠道。

其次，项目推介力度大。2015年，国家有关部委加强了PPP项目库、示范项目建设，地方政府也同步加大了PPP项目推介招商力度，PPP项目热度前所未有。

一是加强示范项目引导；二是建立PPP项目库。截至2015年底，国家发改委公布PPP项目2522个，计划总投资约4.24万亿元。其中，港口、公共停车场、管网等市政设施、保障房等领域项目数量较多。大桥、高速公路、轨道交通、铁路、综合管廊等领域项目，平均单个项目投资额度较大，基本上在30亿元以上，尤其是轨道交通领域的单体项目投资达到200亿元。

再次，地方资金需求量高。据初步统计，截至2015年底，江苏、广东、山东、安徽、福建、河南、河北、重庆、湖南、辽宁等省市公布了其行政区域内的PPP项目信息，公布推荐的PPP项目总共达6650个，计划总投资约8.7万亿元，资金需求十分庞大。

同时，社会资本多样化参与。截至2015年底，各地签约项目数量达755个，签约总投资额达1.8万亿元。参与投资资金的来源有企业直接融资、银行间接融资，尤其是2015年以来，在国家政策的鼓励下，各地政府与社会资本还共同设立了多只PPP产业基金，采取市场化的运作方式，用于PPP项目的投资。

地方政府缘何误读PPP

新一轮PPP政策实施以来，从各地实施情况看，PPP项目投资都取得了较好的成效。

值得注意的是，过去存在的诸如部分项目提前终止、回报机制不完善等一些问题得到初步解决，但同时也出现了新的问题。

问题一：项目识别和筛选不严问题。从地方政府方面来讲，在项目发起环节，没有严格地进行项目识别与筛选，这在许多省份显得较为突出。

有些地方政府几乎所有项目都想做成PPP。这些项目的推出几乎没有严格的标准，事实上其中很多项目并不适合走PPP模式，有些项目对社会资本方缺乏吸引力。

比如，对于项目的经营年限没有经过系统测算，很多都拉长为二三十年，甚至一些几千万元的小项目，两三年就能完成的也这么做。尤其是在项目评估筛选过程中最核心的“物有所值论证”环节没有受到足够重视，基本都是走程序。

问题二：思路与理念问题。PPP是一种长期的制度设计，不仅有利于倒逼地方政府加快转变政府职能，而且有利于继续扩大基础设施投资，拉动地方经济。

但有些地方认识上有偏差，考虑更多的是如何缓解地方债压力，甚至纯粹是为了融资。导致这些地方对项目不认真梳理，项目质量不高，甚至在推进实施中趋于程序化，忽视了项目本身是否科学、能否合理运营。

问题三：社会资本方积极性不高问题。PPP项目属于基础设施和公用事业，这种性质决定了它需要在社会资本收益和公共利益之间寻求一种平衡。

目前，社会资本方对投资收益预期通常过高，一般要求达12%甚至15%以上，但PPP项目投资收益大概只能达到10%，这也是一些资金需求大而签约率不高的重要原因。

同时PPP项目有长达10~30年的运营期，这对社会资本方提出了较高的要求，除了融资能力、项目策划能力、风险管控能力等，还必须有强大的运营能力，能使资本与技术紧密结合，技术引进与管理提升双重发展。如建设鸟巢项目的合作双方都缺乏大型体育场馆的运营经验，因此运营效益一直不理想。

问题四：地方政府诚信意识问题。一方面有些社会资本方担心政府政策变动、签的协议不认同。据反映，如某地方政府跟社会资本方签BT协议，但后来要求把协议废掉，重新签PPP协议，这就是政府违约的现象。再加上PPP项目合作年限长，更增加了风险系数，投资回报难以预期。

另一方面，某些地方政府的财政承受能力堪忧。一些地方由于财力有限，财政补贴往往很难到位，严重阻碍了项目的顺利推进。

避免“重招商、轻监管”

全国各地PPP项目实施所暴露的问题，也启示广东必须结合实际加紧完善PPP制度，真正把它作为推进新供给侧改革，作为提高基础设施和公用事业设施建设运营质量和提高公共服务供给质量的重要举措。

建议一：树立科学理性的发展思路。要更加注重发挥PPP在降本增效、改善服务绩效、满足多样化需求等方面的综合作用，更加注重引入多元主体竞争、鼓励吸引社会资本参与城市基础设施建设运营。

更加注重科学甄别梳理PPP项目，提高PPP项目运作的质量，更加注重法治化营商环境建设，在政府与企业之间建立平等契约和长期稳定的合作伙伴关系，切实防止PPP实施中重融资和招商、轻事中事后监管和服务，重项目建设轻运营服务质量，重行政管理轻协议合同履约等现象。

建议二：切实做好发展专题规划。各地要结合“十三五”专项规划、政府购买服务规划等，将PPP作为这些规划的重要内容或专门编制PPP发展规划，对PPP管理体制、发展需求、发展趋势、项目清单（包括项目建设内容、投资规模及相关经济技术指标、社会资本者应具备的条件）等做出提前安排。

建议三：加强事中事后监管。尤其是要强化价格监管、行业监管、运营绩效考核监管和社会监督等。

推动PPP项目的成本信息公开，主动接受同行业和社会监督。行业主管部门要抓紧完善各行业服务质量标准体系，定期对PPP项目进行评估，建立科学的绩效考核机制。要加强部门之间共享监管信息，联动奖惩，形成监管合力。

建议四：加快完善财政金融政策。鼓励各地根据自身财力状况设立PPP融资支持基金、对PPP项目前期费用给予适当补贴，对项目融资适当给予贴息，依据绩效评价结果给予适当奖励，给予财力薄弱的粤东西北地区适度政策倾斜。

积极帮助符合条件的PPP项目纳入国家试点范围，争取相关资金和政策扶持。创新金融产品和服务，积极为符合条件的PPP项目给予中长期信贷等融资支持。鼓励社保资金、保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与PPP项目。鼓励证券、保险等金融机构以及融资担保机构积极开发适合PPP项目的金融产品。

建议五：充分发挥中介机构的专业作用。PPP领域广，涉及法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业性的中介作用。

比如，专业中介机构可对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础、建设运营能力等进行论证，可对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计，有利于政府找到合适社会资本。

同时，可以探索建立地方政府信用评级制度，支持相关中介机构开展地方政府信用评级业务，为社会资本参与PPP项目投资提供参考依据。

（作者单位：广东省委政策研究室）

【来源】南方杂志公众号