文|聂日明（作者系上海金融与法律研究院研究员）

高考季来临。根据教育部统计，2016年全国高考报名考生共940万人，同比微降。13个省份今年的高考报名人数，出现不同程度的下降，其中，北京、辽宁、江苏等省份的考生人数更是创下近年来的新低。

高校招生指标的问题是很多政策的缩影：所有与人头(常住人口)相关的公共政策中，相关指标主要按照行政区域分配，调整的速度与幅度远远落后于常住人口的变化。1992年到2015年，中国的城市常住人口从3.2亿增至7.7亿，新增城市居民相当于1.5个美国，3.5个日本，5.5个德国，如此巨量的人口流动，土地、转移支付等资源配置并没有跟上人口流动的步伐。

一个人到城市里，需要居住、就业，城市人口扩容对应的首先是建设用地的增加。长期以来，区域平衡发展的思路使得新增建设用地的投放向中小城市、城镇和中西部地区倾斜，与人口流向截然相反。数据上看，2009年到2013年的5年时间，北京新增常住人口244万，常州新增不足24万，不到北京的十分之一，但常州新增建设用地规模超过4000公顷，比北京还多。

用地指标没有随人变化有两个直接的后果。第一，不发达地区供地泛滥，令房地产市场承压，还造成严重的浪费，与集约利用土地的初衷相去甚远。第二，发达地区供地太少，推高了房地产市场的价格，带动了生活成本全面上扬。上海交通大学陆铭等学者的实证研究证实了这一点：2003年之后东部相对受限的土地供给政策显著抬升了当地的房价，并最终推升了工资，而这一效应在内地和2003年之前的东部则不显著。

与用地指标相同处境的是中央对地方的转移支付。人进了城，需要政府提供的公共服务和福利，这些公共服务往往只允许政府提供，无法用钱在市场上购买，如义务教育入学、新生儿接种等医疗保障。为非户籍人口提供这些公共服务会增加财政支出，尤其是低收入家庭，他们既不纳税，也不缴社保，对城市的直接贡献小，为其提供公共服务的净收益为负，客观上成为城市拒绝外来低端就业人口的借口。

但高达数亿的人口流动对应的是经济效率的提高，是中国近几十年经济奇迹的根源，中央政府有义务维护人口流动的大格局，保障非户籍人口接受居住地公共服务的权利。从财政支出结构来看，中央政府拥有高达5万亿规模的转移支付，也有能力履行这一角色对应的义务。然而中国目前的财政转移支付，以专项转移支付为主，多为特定项目，与常住人口关系不大。用于均衡财力的一般转移支付，其计算公式中户籍人口的比重太大，地方拿不到补人头的钱，自然也就没有动力去为他们谋福利。

国土部等决策机构意识到了问题，相关政策也有调整。今年4月份，制定了《关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》，要求“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，坚持以人定地、地随人走原则，合理确定城镇建设用地增加规模，保障农村转移进城落户人员的用地需求”。去年末，国务院发布的《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》要求，义务教育经费保障机制实现城乡统一，“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带，钱随人走。

城市化的核心是人，但地方政府要地、要钱、要特大城市名分，就是不要人，说到底，还是因为土地、转移支付的分配没有市场化，僵化的行政手段替代了市场来指导城市化中的资源配置，长此以往，将对经济发展的效率和竞争力产生负面的影响。去年末，中财办副主任杨伟民在解读十三五规划时提出双挂钩，将新增建设用地和转移支付与人口落户数量挂钩，这是一个好的迹象，也只有以人口为“锚”制定的公共政策，才能真实落实“人”的城市化，推动中国经济的进一步发展。

（本文言论仅代表作者个人观点）

【原标题】政策制定应当以人口为锚

【来源】南方都市报