2016年5月31日，环保圈的微信群里开始了红包接力。这不是为了提前庆祝六一，而是因为历时三年、易稿五十余次、俗称“土十条”的《土壤污染防治行动计划》终于揭开了神秘面纱。

自2013年抗击灰霾的“气十条”颁布以来，按照气、水、土等介质治理污染的环保三大战役——国务院颁布的三个“十条”，终于聚齐。

“到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制……土壤环境风险得到基本管控。”接下来的五年内，如“房价上涨趋势得到初步遏制”般，“土十条”的短期工作目标似乎并不雄心勃勃。

不过，这显示了土壤污染治理的复杂性、艰难性和技术积累不足。“土壤污染是疑难杂症，现阶段采取有效措施控制病情不加重，就已经很不容易了。这种做法能够在很大程度上解决土壤污染的现实危害。发达国家在没有能力修复时，通常也采用风险控制的办法降低土壤污染的危害。”中科院地理科学与资源研究所环境修复研究中心主任陈同斌说，他参与了“土十条”的编制工作。

相较于水和大气，我国土壤污染防治相对滞后，“土十条”首要任务还是摸清家底，目标也很长远——到本世纪中叶，土壤环境质量才能全面改善。

突出“安全利用”

对于编制专家来说，这三年是一个漫长的保密过程：漫长到因为每次讨论都不能将文本带走，内容都有些记不住了；神秘到直至发布当日上午，依然被要求缄口不言。

有专家透露，不过早公开是担心各种利益方提前介入。最终，万余字的“土十条”果然非产业界期待的修复盛宴，而是将风险管控作为核心。这在2016年初，环保部部长陈吉宁就已经透露：“土十条”的治理思路不是投入几万亿元的“大治理”。

风险管控的细化体现在主要指标上：到2020年和2030年，受污染耕地安全利用率分别达到90%左右和95%以上，污染地块安全利用率也是同样的要求。

“安全利用是风险管控的概念。”参与编制的中国环境科学研究院土壤污染与控制研究室主任谷庆宝解释，“比如耕地种植出安全的农产品，城市里的居住用地、工业用地是安全的。”

多位专家表示，这也是土壤治理和大气、水治理的区别。不是将污染物取出来，而是实现土壤的安全利用。

据环保部环境规划院生态部主任、编制专家王夏晖介绍，对农用地而言，有农艺调控、替代种植、退耕还林还草和划定特定农产品禁止生产区域等多种方法。

对建设用地而言，建学校和公园的要求就不一样，可在开发利用前摸清土壤污染状况，建立污染地块名录，符合相应规划用地土壤环境质量要求的，方可进入用地程序。

由此可见，距离2020年的期限虽只有四年，安全利用率提高到90%并不意味着要完全靠动土修复。

王夏晖还透露，目前结合“土十条”实施，有关部门正在抓紧制定目标指标和任务措施落实情况的考核办法。在考核办法中，将对安全利用率等指标进行科学界定。

进一步的，根据国际经验，中环循环境技术中心主任龚宇阳认为，安全利用需要达到相应的标准，比如土壤质量标准、农作物食品安全标准以及其它规范等。

我国现行的《土壤环境质量标准》颁布于二十多年前，适应范围小、指标少，实施效果不理想。“土十条”还规定，2017年底前，发布农用地、建设用地土壤环境质量标准、出台受污染耕地安全利用技术指南等一系列标准规范。

可见，和“气十条”“水十条”中要求PM2.5降低25%、Ⅲ类水体达到70%以上等具体指标不同，土十条并非一刀切，而是因地制宜，采取分用途、分类别、分污染程度、分阶段的差异化防治措施。

“土壤污染具有隐蔽性、累积性、扩散慢、治理周期长的特点，与水污染、大气污染以‘治’为主的思路不同，土十条的编制思路突出了‘防’和‘控’。”王夏晖强调。

这一观念的转变并不容易。“‘土十条’三年的编制过程也是编制人员、管理人员的认识过程。”谷庆宝说，“颁布之后，有些地方官员的认识还得需要一个过程，我们要加大宣传。”

因此谷庆宝呼吁，媒体惯用的“毒地”一词不太确切，也过于绝望，因为种粮食不行，不意味着种草、种树也不行。

11处信息要求公布

2014年颁布的“水十条”中，每一条款都附上了牵头单位和相关责任部门，这一亮点被延续：“土十条”涉及36个部委办局，环保部牵头或负责34项。

多位专家表示，“土十条”一大亮点就是明确了企业、政府不同部门的具体职责。

身为中科院的专家，陈同斌发现中科院居然也被提到了两次。“‘水十条’也没有这么提，充分体现了土壤修复对于技术的渴求和希望。”陈同斌认为，土壤风险评估好似大夫会诊，我国的人才、技术储备还很不足。虽然有几百家修复公司，有的连项目都没做过，根本没有任何技术和工程经验。这也是“土十条”中未启动大规模修复、贸然投资的原因之一。

技术储备不足不代表裹足不前，陈同斌认为在先行示范区阶段性的开展试点工作也是一大亮点，不仅积累技术，还积累管理经验以供复制。“土十条”提出建设湖南常德等六大先行示范区，它们分别代表了不同的土壤污染类型，前期已有大量的经验积累。更重要的是，地方政府非常积极配合。“为什么试点都设在市级，因为试点还需要包括监管，市级具有立法权。”陈同斌说。

环保组织也在“土十条”中看到了希望。包括各地土壤环境状况等11处信息被要求向公众公开，公益诉讼也被积极鼓励。这将大大改变政府隐蔽土壤数据、不回应环保组织信息要求公开土壤数据的局面。

不过，“土十条”并非完美。陈同斌认为“土十条”充分关注到农产品安全和人居健康，对土壤环境质量本身还应该更重视一些。虽然和水、气不同，人们不用通过饮水和呼吸直接接触污染，但是他们的研究发现，在湖南有的地区，新生儿体内重金属超标，这很可能和扬尘有关；下雨的话，被冲走的土壤也可能影响饮用水。“受污染的土壤在生态系统中也许是一个污染源，不能仅仅关注吃和住的安全。”陈同斌说。

虽然“土十条”提到了PPP和绿色金融，但已有的案例也会遇到困难。例如，在被称为“岳塘模式”的湖南竹埠港地区，虽然地方政府和公司成立了投资有限公司，但是成立时间短、资产规模不够，融资能力不强，除了土地之外，可供抵押的固定资产也严重不足，只好发行地方债券和银行贷款，但门槛都很高。

因此，王夏晖也建议，可参照德国、英国等国的生态银行，为土壤污染防治项目提供稳定的资金支持。

【撰文】汪韬 【视觉】向凯 【统筹】何海宁

【来源】南方周末，未经授权不得转载