【内容摘要】在我国，检察机关是对侦查活动进行监督的主要机关，检察机关的侦查监督在确保侦查机关依法、有效追诉犯罪方面发挥着较大作用。然而，由于立法和司法等方面的原因，在一些监督领域，检察机关的侦查监督面临滞后监督、选择性监督以及软性监督等困境。为应对监督困境，立法和相关解释对相关规定予以完善，检察机关进行了一系列实践探索，理论界也针对侦查监督问题提出了若干完善对策。对于这些改革举措和理论对策，有必要从宏观上进行审视，客观评价每种改革举措的实施效果，分析每种理论对策的利弊。在对上述问题进行分析时，应充分考虑我国现有的制度背景和司法实践情况，确保侦查监督既能够有效规范侦查活动，又能够充分发挥侦查的功能。

【关键词】侦查监督 困境 改革探索 理论对策

 在我国，检察机关是对侦查活动进行监督的重要机关，检察机关的侦查监督是否有效意味着侦查活动是否受到有效的制约。检察机关的侦查监督在确保侦查机关依法、有效追诉犯罪方面发挥了较大作用，但不可否认的是，不同领域侦查监督的效果存在差异，在一些领域，侦查监督面临选择性监督、滞后监督、软性监督等问题。针对侦查监督所存在的问题，近年来的立法和司法改革均采取了一些措施，这些措施的实施效果如何，亟待进行相应的总结和研究。为从宏观上对侦查监督进行考察，本文选择侦查监督的时机、程序和效力三个问题进行研究，以期为侦查监督的有效运行提供有针对性的建议。

一、检察机关侦查监督的时机

以检察机关进行侦查监督的时机为根据，可将监督分为事前监督、事中（同步）监督和事后监督。一般来说，事前监督和事中监督的效果好，但可能会影响侦查效率。事后监督有利于侦查机关根据具体情形采取有效的侦查措施，但效果会打折扣。我国的侦查监督主要是事后监督，事前监督在个别情形下存在，事中监督目前没有规范依据。

首先，事前监督的典型情形是检察机关审查批准逮捕。检察机关通过审查逮捕对逮捕措施的适用进行事前监督。当然，并非所有的审查逮捕活动都是对侦查机关的事前监督。审查逮捕过程中，检察机关也可能会排除非法证据，这是对违法取证的事后监督。

其次，事后监督较为普遍。根据立法规定，对于违法侦查行为，当事人等有权向侦查机关申诉或者控告，对处理不服的，可以向同级检察机关申诉，检察机关对申诉或者控告应当及时进行审查。据此，检察机关可以对侦查行为进行事后监督。此外，检察机关在审前阶段排除非法证据也属于事后监督。

最后，实践探索中的事中监督。我国实行检警分离的制度模式，侦查机关主导案件的侦查活动，立法上没有关于检察机关同步监督侦查活动的制度安排。2011年提交审议的《刑事诉讼法修正案（草案）》曾规定：增加一条，作为第113条：“对于公安机关立案侦查的故意杀人等重大案件，人民检察院可以对侦查取证活动提出意见和建议。”该条后来被删除。这就意味着，立法机关对于检察机关参与侦查这一问题有所考虑，但在综合考量各种因素后，决定对该问题暂不规定。

检察引导侦查，是检察机关通过实践探索所确立的事中监督机制。自1979年《刑事诉讼法》实施以来，检察机关提前介入侦查在一些地方就已经获得了实践。2000年9月，在全国检察机关第一次侦查监督工作会议上，最高人民检察院提出了“依法引导侦查取证”的工作思路。2002年3月，最高人民检察院在向全国人大所作的工作报告中提出，“深化侦查监督和公诉工作改革，建立和规范适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督的工作机制”。同年5月，最高人民检察院在全国刑事检察工作会议上提出了“坚持、巩固和完善适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督”的工作机制等改革措施。2015年4月至2016年底，最高人民检察院在全国部分省市进行派驻检察室（检察官）、检察官联络员、巡回监督、联席会议、专项重点监督等多种模式的改革试点工作。2021年10月31日，最高人民检察院和公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，在公安机关设立侦查监督与协作配合办公室，这意味着检察机关的侦查监督重心前移。一些地方出台了实施细则，例如，2022年5月20日深圳市南山区人民检察院与区公安分局会签《南山区人民检察院、南山公安分局侦查监督与协作配合办公室工作制度》，明确侦协办的工作职责和派驻任务。

综上，我国检察机关的侦查监督以事后监督为主，由此导致侦查监督的滞后性等问题。一是无法及时进行侦查监督；二是由于事过境迁，无法及时发现侦查违法进而有效地进行监督；三是即使事后发现侦查违法，当事人等也无法获得有效的救济。在特定领域，还存在事后监督缺少途径的问题。例如，检察机关对刑事拘留的监督主要通过审查逮捕和审查起诉程序进行，对于侦查机关未报捕和未移诉的案件，由于无法获取有效信息，难以进行有效监督。此外，对于侦查机关自行撤案不移送审查起诉的案件，同样缺少监督途径。对于无法进入检察机关常规监督视野的情形，检察机关往往采取专项治理的方式进行专门监督。通过专项治理进行监督的优点是能够在短时间内解决相关问题，缺点是可持续性不足。

笔者认为，应当逐渐实现对强制性侦查行为进行事前控制，即将现有的事后监督为主逐渐转变为事前监督为主。对于检察引导侦查，要注意分寸，检察机关引导侦查不能过于“投入”，检察机关不能因提前介入侦查而“越俎代疱”。

二、检察机关侦查监督的程序

检察机关对违法侦查的监督需要以一定的事实为依据，事实发现程序可分为三种，即诉讼化程序、行政化程序和准诉讼化程序。

首先，大部分侦查监督具有行政化特点。立法明确规定，对于当事人等向检察机关提出的申诉，检察机关应及时审查。但检察机关如何审查，审查后如事实存疑又该如何处理，立法并未明确。对于这些申诉，检察机关采取的是典型的行政化处理程序，检察机关在调查与否、何时调查、如何调查以及调查后如何处理等方面拥有较大自由裁量权。

其次，检察机关的审查批准逮捕程序属于准诉讼化程序。审查逮捕时，检察机关处于相对中立地位，既审查侦查机关制作的案卷材料，又讯问犯罪嫌疑人、听取辩护律师的意见，且检察机关最终要给出捕或不捕的明确结论。但由于检察机关审查逮捕的方式主要是审查案卷，未在同一时空内听取侦查机关和辩方意见，故此这一程序属于准诉讼化程序。

最后，立法上，我国未确立诉讼化监督。近年来，一些地方检察机关开展了逮捕诉讼化的探索，有的地方称之为“逮捕案件公开审查”，有的称为“抗辩式审查逮捕工作机制”，有的称为“公开听审”，还有的称为“公开听证”，也有将这项制度确定为“逮捕诉讼化”。与此同时，一些地方的检察机关进行了逮捕理由公开说理。通过听证、逮捕理由公开说理等措施，检察机关的审查逮捕程序在一定程度上实现了诉讼化改造。

综上，我国的侦查监督主要是行政化监督。行政化监督赋予检察机关较大的监督裁量权，实践中容易造成选择性监督。由于思维惯性、考核指标等因素的影响，在行政化监督的背景下，实践中检察机关的追诉性监督较为容易，权力性监督面临较大困难。

无论检察机关通过何种程序进行侦查监督，都需要进行相应的调查，需要通过调查获得信息，从而对侦查活动是否合法作出相应判断。需要注意的是，对违法侦查的调查不属于侦查，不能采取侦查措施。违法行为调查是监督机关通过其他机关的配合，了解侦查情况，获取证据。这就意味着检察机关的侦查监督面临监督手段有限的缺陷。

对于上述问题，可从两方面着手进行改造。一方面，对侦查监督的行政化程序进行改造，确立诉讼化程序或者准诉讼化程序。具体分两步走：第一步，通过准诉讼化的方式对强制性侦查措施进行监督，对于一些重大的侦查监督领域，可以由检察机关在实践探索中进行诉讼化监督；第二步，待条件成熟时，逐步将所有的强制性侦查措施均纳入诉讼化监督的范围，确保强制性侦查措施能够得到有效监督。无论是诉讼化监督，还是准诉讼化监督，其核心是中立的第三方兼听各方意见，通过调查后在法定期间内作出相应决定，确保被侦查行为侵害的一方能够获得及时有效的救济。另一方面，确立和完善程序性证明机制。侦查监督决定的作出，需要事实基础，在侦查活动是否违法的事实较为明显的情况下，检察机关只需根据法律即可作出相应决定。根据立法规定，检察机关对申诉应当及时进行审查，“情况属实的”，通知有关机关予以纠正。事实上，侦查监督的结果既可能是对违法侦查活动实施程序性制裁，也可能是对违法侦查人员实施实体性制裁。在实施实体性制裁时，固然需要“情况属实”，但在实施程序性制裁时，不一定非要“情况属实”。因此，在通过诉讼化程序或者准诉讼化程序仍无法查清侦查违法活动是否存在的情况下，有必要确立程序性证明机制。

三、检察机关侦查监督的效力

检察机关的监督方式主要包括检察建议、纠正违法、纠正非法取证、排除证据、建议更换办案人、移送职务犯罪线索、纠正漏捕、纠正漏诉等。根据检察机关侦查监督的效力，可以将侦查监督分为刚性监督和柔性监督。

首先，立案监督是典型的刚性监督。根据立法规定，检察机关认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。此外，检察机关作出的不批准逮捕决定，检察机关在审查逮捕期间、审查起诉期间决定排除非法证据，也都属于刚性监督。

其次，总体来看，侦查监督基本上属于柔性监督。根据立法规定，检察机关对羁押必要性进行审查后，对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。据此，检察机关在对羁押必要性进行审查后认为不需要继续羁押的，仅能建议侦查机关予以释放。根据立法规定，对于当事人等的申诉，检察机关经审查情况属实的，应当通知有关机关，但没有规定有关机关是否应当纠正，这也是一种柔性监督。

需注意的是，刚性监督和柔性监督之间可能会发生转变。例如，1996年《刑事诉讼法》没有对“不应立案而立案”的情形予以规范，最高人民检察院与公安部于2010年联合印发《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》对此予以补充，“人民检察院经调查核实，认为公安机关不立案或者立案理由不成立的，经检察长或者检察委员会决定，应当通知公安机关立案或者撤销案件。”由于2012年《刑事诉讼法》对“不应立案而立案”的情形仍未予规范，2012年《公安机关办理刑事案件程序规定》对检察机关提出的关于撤销案件的监督纠正意见的态度发生了变化，其中规定“人民检察院认为公安机关不应当立案而立案，提出纠正意见的，公安机关应当进行调查核实，并将有关情况回复人民检察院”。这一变化，使检察机关对“不该立案而立案”案件的监督由刚性监督变为柔性监督。此外，对于同一种侦查活动，可能刚性监督和柔性监督并存。例如，检察机关对证据收集合法性进行调查核实后，对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见。检察机关提出纠正意见，侦查机关如何处理立法并未明确，这意味着此处的监督属于柔性监督。而根据《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》的规定，检察机关对审查认定的非法证据，应当予以排除，不得作为批准或者决定逮捕、提起公诉的根据。据此，检察机关在审查逮捕和审查起诉环节，对证据合法性的监督又属于刚性监督。此处刚性监督和柔性监督并存符合诉讼规律，即柔性监督对应的是侦查活动是否需要改进以及对特定的侦查人员是否需要给予实体性制裁，刚性监督对应的则是非法证据排除这一程序性制裁问题。两者对应的问题不一样，在监督的效力上当然有所不同。

综上，除立案监督和部分侦查活动监督外，检察机关对于其他侦查活动的监督，基本上都是柔性监督。对此，学术界提出了一系列改革建议。如有学者建议，应进行检警一体改革，确保侦查监督的有效性。检警一体化改革，涉及国家权力的重新分配，难度较大，在短期内几乎不具有实现的可能性。

对于侦查监督的效力不足问题，在不改变基本制度的情况下，可考虑从以下几个方面增强侦查监督的效力。第一，检察机关与侦查机关（包括其上级机关）之间进行积极沟通交流；第二，通过证据排除、不批捕、不起诉等方式对侦查机关进行制约；第三，充分利用检察机关的侦查权。根据立法规定，检察机关对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以立案侦查。一般认为，这里的“司法工作人员”，是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员，这里的“诉讼活动”包括侦查、检察、审判、执行的全过程。因此，检察机关可以对侦查人员达到犯罪程度的违法侦查行为进行侦查。对于侦查人员的违法行为尚未达到犯罪程度的，检察机关可以通过检察建议的方式督促侦查机关进行行政处分或者内部纪律处分。

来源：《检察工作》  编辑：逸恒