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“编制少，活又多，不借调怎么办？”“借调只是一方面的问题，基层的问题在于过度形式主义。”“现在不叫借调了，叫跟班学习。”

今年中央一号文件提出的“县以上机关一般不得从乡镇借调工作人员”“加大编制资源向乡镇倾斜力度”“减轻基层迎检迎考负担”等跟基层减负相关的话题引发了热议。为此，南方农村报专访了长期从事田野调查、城乡社会观察和基层治理研究的武汉大学社会学院教授、博士生导师吕德文。

吕德文认为，借调制度本身并没问题，是一项促进干部交流的重要机制，但前提是要规范借调，防止借调随意化影响基层干部队伍的稳定性；同时，赋予基层一定的自由裁量权和自主空间，减少“不折不扣”的过程性检查是减轻基层负担的关键所在。

武汉大学社会学院教授、博士生导师吕德文。受访者供图

增加乡镇编制要具体问题具体分析

近年来，违规借调、过度借调等现象屡禁不止，成为变相加重基层负担的一大源头。此前，据《半月谈》报道，某市一次性清退借调干部1400多人，其中市县两级部门从乡镇借调的干部就有600多名。

本次一号文件明确提出，加大编制资源向乡镇倾斜力度，县以上机关一般不得从乡镇借调工作人员。吕德文表示，借调制度本身并没问题，是一项促进干部交流的重要机制。基层干部到上级有关部门工作一段时间，在政策领悟、能力提升上都有帮助。目前基层的需求在于规范借调，防止借调随意化影响基层干部的稳定性。

在以往的讨论中，“编制”往往与“借调”如影随形。增加乡镇编制的呼声渐涨。吕德文表示，扩大乡镇编制要具体问题具体分析。“其实现在乡镇的编制总体是足够的，尤其是对于一些经济发达地区而言，镇其实是比较完整的一级政府，拥有财政权、人事权，可以通过临聘解决缺人的问题。所以提升乡镇治理水平的核心在于乡镇是否拥有自主权。”

赋予自由裁量权是给基层减负的关键

“上面千条线，下面一根针”，是对基层工作的形象比喻。近年来，基层压力大、为基层松绑减负成了基层治理的热点话题。那么，基层压力从何而来？解决基层压力的关键是什么？

吕德文认为，当前，基层压力主要来源于两方面：一是近年来基层社会变化大，群众对基层政府的期待大幅提高。过去，群众内部的很多事情都由自己处理，现在这类事务都需要基层党委政府去承担。可以说，是群众的期待倒逼基层党委政府提高自身的服务能力。

二是自上而下的压力传导。在上级行政压力之下，目前各项基层工作都在加速，一些短期内难以完成的工作任务被要求又快又好完成，乡镇一级党委政府必须要像处理应急突发事件一样去处理一些常规性工作。此外，近年来，考核检查监督呈现不断下沉的趋势，压缩了基层的自主空间，导致基层的工作压力变大。

“过去几年探索的重点是赋予基层执法权，但比起执法权来说，赋予基层自由裁量权才是最关键的。”吕德文解释道，“自由裁量权最核心的一点就是上级布置一项工作后，乡镇党委政府可以有充分的时间进行准备，并结合基层实际制定方案，进行政策转化。”

至于政策转化的具体操作过程、方式方法，吕德文表示，乡镇需要有一定的空间，上级部门要做的是减少“不折不扣”的过程性检查。

在基层迎考迎检方面，今年的中央一号文件强调要优化各类涉农督查检查考核，突出实绩实效，能整合的整合，能简化的简化，减轻基层迎检迎考负担。

吕德文表示，“目前，各类督查检查考核正在不断优化，但效果还不够明显。整合和简化的办法在于加强考核工作的统筹性。”

除了考核形式外，吕德文强调，考核的刚性程度、精细化程度和考核所传递出来的压力要跟基层的实际工作能力相匹配。“现阶段一个比较大的问题在于考核要求无限提高，基层的能力有时跟不上，就转化成了压力和负担。”

【策划】严亮 洪继宇 王伟正

【统筹】苏晓璇 段凤桂 肖婉琦

【记者】李瑞雪

【来源】南方农村报