拆除新建由市场主导的“一二级联动”变为政府主导的“一二级分离”。

房票的好处在于，能将拆迁产生的购房需求引导到楼市里，不用再建回迁房，既可以定向去库存，也能腾出空间落地公共设施和保障房。

三大工程所需资金在万亿级别，专项债作为资金来源可能并不够，需要PSL作为补充。

南方周末记者 卫琳聪

责任编辑 | 冯叶

深圳市福田区皇岗村城中村。视觉中国/图

新一轮城中村改造拉开帷幕，广深走在前列。

2024年1月4日，深圳发布首个地方版改造意见征求意见稿；次日，广州发出第一张房票，这是房票首次在一线城市运用。

广深两地城中村数量多、规模大。广州市司法局2023年8月披露，广州有272个城中村，中心城区有137个，占比超过一半。

珊瑚数据出品的“城中村助手”小程序显示，深圳现有1742个城中村，建筑面积超过2000平方公里，吸纳深圳76%的常住人口。

2023年以来，房地产调控转向供给侧结构性改革，构建商品房、保障房并行的新模式成为发展方向。

2023年7月24日，中共中央政治局会议指出，要切实防范化解重点领域风险，适应我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，适时调整优化房地产政策，因城施策用好政策工具箱。要加大保障性建设和供给，积极推动城中村改造和”平急两用“公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。

如今地方版城改逐步落地，与过去棚改、旧改有何区别？

政府主导

广东合一城市更新研究院执行院长胡益红长期关注深圳城中村改造，她向南方周末记者介绍，和深圳以往的城中村改造相比，新方案的一大变化在于拆除新建由市场主导的“一二级联动”变为政府主导的“一二级分离”。

胡益红解释，在深圳之前的改造模式下，由开发商进行拆迁、收储等一级土地开发，之后盖楼、卖楼的二级开发权归同一开发商所有。

相比全国其它城市，深圳当时的改造模式市场化程度更高，所有城市更新项目都可以一二级联动，不少民营房企参与其中，赚取一二级开发之间的价差。

在房价上行期，商品房销售利润大，开发商愿意提出较高拆赔标准推动拆迁，城中村改造成本也水涨船高。

新方案出台后，这一局面开始被打破。深圳《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（下称《城中村改造意见》）提出，由区政府负责开展搬迁、补偿、安置等相关工作，可按照公开择优原则选定前期服务商协助。之后土地以净地入库，由深圳规划和自然资源局再进行公开出让。

这意味着一二级土地开发可能不再是同一主体。并且，《城中村改造意见》要求，一级开发产生的费用可由前期服务商垫付，区政府按照服务成本核算，以保本微利原则上浮一定比例后支付补偿金。

“政府介入后，实际是把拆赔成本降低下来。”胡益红表示，当前房价难以支撑高昂拆赔成本，过高成本也不利于进一步推动城中村改造。

拆迁意愿的征集门槛也在降低。《城中村改造意见》提出，拆除新建项目需经三分之二以上物业权利人同意。胡益红介绍，之前深圳要求的这一比例通常是90%或95%。

“留下这部分肯定都是比较难拆的。”胡益红说，方案公布后，深圳城中村的改造面积、三类改造所占比例尚不确定。容易改造的项目之前基本已经完成，剩下的难度更大，需要降低成本和门槛才能推进。

另一方面，新的改造方案对开发商参与一级土地开发的利润空间进行限制，加之不少民营房企遭遇债务危机，这轮深圳城中村改造或以央企国企为主。

广州的改造方案也和深圳一样，由“一二级联动”变为“一二级分离”。

2023年11月，《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》发布，是全国首个针对城中村改造的地方性法规条例。其中明确，城中村改造实行净地供应，以公开招标等方式出让土地。

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉告诉南方周末记者，以往广州和深圳一样由市场主导城中村改造，开发商负责一级土地开发，新方案要求强化政府对土地开发一级市场的管理。

青岛市张村河片区正在升级改造。视觉中国/图

房票安置

更引人注目的是，广州在一线城市中率先实行房票安置政策。

广州市规划和自然资源局官网介绍，2024年1月4日，《广州市房票安置实施方案》经市政府常务会议审议通过。次日，荔湾区石围塘征拆现场发出第一批房票。下一步，广州将会在全市推广房票安置。

广州市规划和自然资源局解释，房票是被征收人房屋安置补偿权益货币量化后，征收人（区政府）出具给被征收人购置房屋的结算凭证。全市通用，可跨区购买“房源超市”中的房屋，购房时优先使用房票全额付款。

目前已有荔湾发展集团、中国海外发展、珠江实业、力诚投资公司的4个项目被纳入“定点入库”名录。

拆迁户可以自主灵活选择复建安置、产权调换、货币补偿、房票安置等其中一种补偿方式，或几种方式组合。选择房票安置的拆迁户，各区会额外给予奖励。

李宇嘉表示，房票本质上是货币补偿的一种方式，只是不直接给拆迁户发钱，而是根据补偿标准和被拆房屋的评估价值发放购房券，拆迁户凭票购房。

房票的好处在于，能将拆迁产生的购房需求引导到楼市里，不用再建回迁房，既可以定向去库存，也能腾出空间落地公共设施和保障房。

李宇嘉介绍，目前广州新房去化周期约20个月，并且随着片区综合改造，未来可能还会增加新房，如未来要推进近100个城中村的改造。广州需要房票实现多方面目的。

李宇嘉同时认为，房票的额度是根据补偿标准和被拆房屋的评估价值来定，通常被拆房屋评估价占同区域商品房价格的6-7成。这意味着相比于原地回迁，房票能置换的新房价值或许会打折扣。另外，供房票置换的可选房源是否充裕、匹配也是一个问题。一些对世代居住于此的城中村居民，可能更愿意选择原址安置。

作为房票首发地，荔湾区新房供应量大，一手房库存规模居主城区之最。李宇嘉介绍，目前荔湾发放房票的石围塘项目属于国有土地征拆，推行难度较低。

据《中国房地产报》报道，石围塘是一个旧城改造项目，本次征收范围为片区单元5以及单元8涉及的国有证私人房屋共491户。截至2023年12月，该片区已累计签约408户，签约率达83%。

对比货币补偿，选择房票的居民可以多拿1万元的政策性奖励，且不计入家庭限购套数。

与保障房结合

这轮城中村怎么改？

李宇嘉表示，2016年-2019年，内地多数城市已将城中村改造纳入棚改范围，以政府征拆、土地招拍挂出让的方式推进，目前待改造项目所剩不多。

相比国内其他城市，广深两地的城中村产业集聚更为突出，既是不少外来人口、新市民的落脚地，也涉及更大的村集体利益。前期为了推动改造，广深采取更为市场化的方式，但拆赔成本高企，改造进程缓慢。

随着房地产供需结构发生新变化，城中村改造被赋予新的意义。

2024年1月9日，广州市政府批复同意《广州城市更新专项规划（2021-2035）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035）》（下称《城中村改造规划》）

据《南方都市报》报道，按照规划，至2035年，广州将累计推进城市更新约300平方公里（含城中村改造155平方公里），相当于广州总面积的4%。根据项目具体情况，将采取微改造、混合改造、全面改造多种方式。

与之类似，深圳发布的《城中村改造意见》明确，城中村按照拆除新建、整治提升、拆整结合三种方式进行改造。

全面改造和拆除新建含义相似，胡益红表示，这部分改造后将新建商品房，并以注重品质的改善型住房为主。“这部分房价该涨就涨，该跌就跌，回归商品属性。”

同时，城中村改造与保障房筹建相结合。

深圳明确，条件允许的城中村改造项目要配置一定比例的配售型保障性住房。胡益红介绍，这类住房的土地一般以划拨方式供应，售价预计只有同区域商品房的三折。

深圳市政府新闻办公室官方微信公众号“深圳发布”显示，2023年12月28日，深圳市首批配售型保障房建设集中开工。共有13个项目，合计1万余套房源，总用地面积17.7万平方米，总投资约125亿元。

配售型保障房是房地产供给侧结构性改革的重要举措。李宇嘉介绍，其特点是按成本价供应，业主拥有完整产权，但只能封闭流转。主要针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体，以及城市需要的引进人才等群体。

此外，整治提升部分的城中村用来发展保障性租赁住房。2023年以来，深圳政府主导推进白芒村、平山村等改造，由国企收购城中村的房子，对居住环境改造提升后面向年轻人、新市民等群体出租。

深圳住建局对外宣布，2023年全市将通过城中村改造筹集保障性住房5.2万套（间），约占全市城中村租赁住房总量的1%。

2023年9月1日，广州安居集团有限公司揭牌成立。广东省住建厅官网信息显示，该公司专责从事保障性住房投融资和建设运营，城中村改造转化、存量房源整租运营是其筹建房源的渠道之一。

李宇嘉表示，这一系列措施的目的在于构建保障房、商品房并行的住房供给体系，形成先租后买、先小后大、先上车后改善的住房资产拥有阶梯。

钱从哪来？

另一个问题在于，改造的钱从哪里来？

《广州市城中村改造条例》明确，资金来源包括国家有关城中村改造项目的专项补助、政府专项债、专项贷款及其他社会资金等。

2024年1月5日，中国人民银行、国家金融监督管理总局发布《关于金融支持住房租赁市场发展的意见》，提出由政策性、开发性金融机构为保障性租赁住房建设运营提供融资。

此外，央行投放的抵押补充贷款（PSL）或将成为源头活水。2024年1月2日，央行发布公告称，2023年12月份，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增PSL3500亿元,期末PSL余额为32522亿元。

自2014年创设，PSL侧重为国民经济建设重点领域提供低息大额长期贷款，曾在2014-2020年棚改期间累计投放3.67万亿元，拉动了房地产投资和销售。

一位宏观经济学家向南方周末记者介绍，PSL可以理解为直接由央行印钱补充财政缺口。相比于地方专项债，PSL由央行和政府部门直接对接，不需要经过人大的预算审议，不计算在政府债务内，更为灵活，一般是在补充特殊资金缺口时才会启用。

他分析，三大工程所需资金在万亿级别，专项债作为资金来源可能并不够，需要PSL作为补充，后续可能还将继续投放。

不过，由于PSL是由央行直接投放，如果还款来源无法保障，将形成央行的风险敞口，一般投放规模有限。但这部分资金能够作为本金继续加杠杆，带动更多投资。

此轮PSL投放或难以重现棚改曾带来的房地产火热景象。

胡益红认为，目前广州等地已经在引导房票安置，而PSL的投放主要是解决城中村改造、保障房筹建等资金需求，而非拉动商品房市场。此外，保障房也将分流一部分商品房需求。