深圳产业发达，但土地空间较小，在国内经济最发达的前十大城市中，深圳的土地空间制约因素突出。同时，随着产业转型升级和新产业、新业态的发展，功能单一的传统用地供给方式和土地开发利用方式，已无法满足深圳当下经济社会发展的空间需求，围绕着如何进一步节约集约利用土地、完善城市土地混合利用模式的相关改革势在必行。

龙岗区根据《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案》的要求，组织相关部门积极创新、大胆探索，全市率先试点推进了二三产业混合用地新模式和地上地表地下分层设立建设用地使用权两项改革，取得了值得复制、借鉴的探索经验，不仅节约集约利用土地，也促进了城市空间合理开发利用，进一步提升了土地价值和城市空间统筹规划水平，为实体经济高质量发展提供了扎实的空间保障。

这两项改革探索也得到了上级的肯定。近期国家发改委发布《关于再次推广借鉴深圳综合改革试点创新举措和典型经验的通知》，这两项改革位列其中，在全国推广。

二三产业混合用地新模式——

率先突破现有单宗地供应模式提供可复制、推广的样本

随着深圳产业不断转型升级，功能单一的传统用地供给方式，已无法满足产业高质量发展的需求。“各类产业尤其创新活动之间的交流互动与分工合作关系愈发紧密，对多元化、高品质配套的诉求越来越高，这些都对空间利用的综合性、灵活性等提出了更高要求。”业内人士介绍， 尤其在战略性新兴产业与未来产业等重点产业集聚集群发展的趋势下，产业对土地混合利用的需求也不局限于地块内部，对土地混合利用的尺度和维度提出了更高要求，城市土地混合利用模式亟须探索创新。

《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案》提出了“在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地”的改革要求。

龙岗区积极创新、大胆探索，按照《深圳市优质产业空间供给试点改革方案》等文件要求，结合产业规划、空间规划，对全区产业进行了摸底调研，最终选取了宝龙科技城的一块宗地作为优质产业空间试点项目。

该宗地位于宝龙街道新能源产业基地，用地面积10万多平方米（不含已建城市道路），土地用途为普通工业用地、商业用地和交通设施用地，含厂房、宿舍、酒店、商业、食堂、公共配套等设施。

2022年3月21日，这块作为深圳市综合改革试点首宗二三产业混合用地——龙岗区二三产混合用地（宝龙片区）改革试点地块挂牌成交，由深圳市特区建工集团有限公司以6.29亿元竞得。

同时，为了让这一项目真正起到优化空间布局，满足产业升级转型对城市空间配套研发、办公用房及相关服务设施用地需求的作用，龙岗区还坚持“规划融合，用地混合”理念，积极探索“利用更平衡、配置更精准、调节更灵活”的空间资源供给方式，在不突破《深圳市城市规划标准与准则》中“工业用地单宗配套比例不高于30%”的前提下，虽然保持公共配套设施与总面积占比不变，但却改变了每一宗地均需配置相应比例公共配套设施的传统配置方式，集中布局邻里中心、宿舍、食堂等相关配套设施，形成了约3.5万平方米的连片公共服务设施。在设计过程中，允许地块之间空间连通，便于大家共享公共配套设施。

龙岗区还通过将产业与商业用地混合，减少商业用地规模，将部分商业用地调整为工业用地。试点项目经规划调整后，综合配置了产业、商业以及相关配套服务设施，整体提升了公共服务设施规模品质和土地利用效率，促进企业集中生产制造，打造了职住平衡的高质量产业园区，更好地满足产城融合的发展需求。

据深圳市规划和自然资源局相关负责人介绍，作为深圳市首宗二三产业混合用地改革及优质产业空间供给双试点项目所在地，宝龙片区将打造集“工业﹢商业﹢文体设施﹢公园绿地”于一体的产城融合示范新标杆，为全市二三产业混合用地综合开发的土地供应模式提供可复制、可推广的“龙岗样本”。

建设用地地上、地表和地下分别设立使用权——

探索形成精细化立体开发建设管控指引和系列改革创新路径

以往土地使用权的设定，主要仅限于地上空间，对于地表、地下空间单独设立较少，由于未预先做好相邻关系、地役权、所有权的权利内容约定，不同权利人容易产生各种纠纷。 “建设用地地上、地表和地下分别设立使用权”正是深圳以综合改革试点内容，探索以改革的方法破解上述难题。

龙岗区紧扣深圳东部中心的战略定位，以全面提升城市空间资源的利用水平为目标，统筹地上地下空间开发利用，积极探索、扎实推进立体化城市建设新模式。

目前龙岗区已经探索形成精细化的立体开发建设管控指引和一系列可复制可推广的改革创新路径。在顶层设计方面，龙岗区以市级《地下空间开发利用管理办法》为纲，聚焦操作流程、审查要点、审批内容和权责关系等内容，研究制定立体空间操作指引，形成《龙岗区建设用地地上、地表、地下分别设立使用权工作指引》《龙岗区立体空间一级开发操作指引》初步成果，推动立体空间协同开发由“上层大指引”到“基层细落实”转变。

同时龙岗区还强化监管约束，推动土地资源利用从原来的平面配置向三维立体空间配置转变；强化技术支撑，全面推进土地空间管理从“二维管理”向“三维管理”转变，实现土地空间管理更加可视化、精细化。

相关试点项目也积极分层实施。2021年11月25日，龙岗区G01063-0264号宗地成功出让，该宗地为建设用地地上、地表、地下分别设立使用权改革试点项目用地，是深圳市综合改革试点以来第一宗创新探索土地立体化管理，地上地下一体化开发，引入三维地籍管理理念和技术方法，以三维空间供应的用地，率先为深市全面推行建设用地在地上、地表、地下分别设立使用权提供鲜活的“龙岗样本”。

龙岗区还将平湖南综合物流枢纽综合开发项目和坪地停车场综合开发项目纳入研究范围。成功出让平湖南综合物流枢纽用地，按照“划分产权、分层出让”的方式，改变单一宗地整体出让的传统模式，采取协议出让和招拍挂出让相结合，分别将地块的地面层与盖上部分出让给不同用地主体单位，实现单一宗地分层开发、多主体协同的混合利用，成为全国首例在传统铁路货站上盖智慧物流园，深圳首例分层设权的铁路货场综合开发项目。项目将打造成为全国乃至亚洲单体规模最大的“公、铁、海”多式联运中心和国家级综合物流枢纽。坪地停车场综合开发项目考虑多主体分别供应的可能性，采用上盖塔楼预留荷载设计，为上部空间或邻接物业开发利用提供荷载及配套接入条件，为立体空间一级开发整体设计和协同建设提供基础。

【策划/统筹】凤飞伟

【撰文】凤飞伟 梅云霞