改革开放以来，部分农村地方建房缺乏规划管理，沿路沿边不断扩展，农房坐落无序、风貌杂乱。这与当前农村经济社会发展，以及人民群众对于改善居住环境、提高宜居水平的追求不相适应。推进农村宅基地制度改革也是当前发展新型城乡关系、推行乡村振兴的客观要求。

宅基地制度改革事关农民切身利益。

2020年9月，珠海市斗门区被确定为全国第二批农村宅基地制度改革试点单位。经过3年多的探索，斗门区着力完善宅基地管理基础数据和技术平台，探索宅基地“三权分置”有效形式，建立宅基地管理政策体系，初步形成了可复制推广的改革成果。

福安村水网纵横，是一座典型的“疍家”水上村。

农村“人多地少”难题待解

“全村宅基地可用的很少，申请的人那么多，怎么解决大家的居住需求，是个大难题。”珠海市斗门区莲洲镇福安村党总支书记、村委会主任林振业说，面对农村“人多地少、僧多粥少”的现状，福安村通过探索建设村民公寓，创新农村村民住房保障机制。

福安村取名“幸福安康”之意，至今已有300多年历史，村内水网纵横，水面宽阔，鱼塘连片，是一座典型的“疍家”水上村。

“我们村房屋依河而建，可想而知村里可以分配的宅基地极少。”林振业说。

与“人多地少、僧多粥少”现状相对的，则是部分村民即使长期在外务工定居，宅基地闲置荒废却不肯退出，也有一些村民建设新房后不愿拆除旧房，宁可作为猪圈、鸡舍。这些现象都不利于推进乡村振兴、提升村容风貌。

“一方面是国家耕地、生态红线不容突破，一方面是农民建房审批愈发困难，村民的合理住房需求也必须得到满足。”林振业坦诚，作为村干部，“压力很大。”

“建新不拆旧”“一户多宅”“村民乱建房”等问题背后，是农村地区长期以来土地权属不清晰，没有实现农村宅基地的“三权分置”，即厘清宅基地的所有权、使用权和资格权之间的关系。要解决这些问题，必须保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径。

2020年9月，被确定为全国第二批农村宅基地制度改革试点单位后，斗门区根据当地土地资源和农村村民居住保障实际，创新探索村民公寓、合作建房等农村民居住保障方式，研究出台《珠海市斗门区关于改善农村村民住房条件推进村民公寓建设的指导意见（试行）》，明确规划先行、一村一策、村民自愿等三大原则，对村民公寓建设保障对象和标准、用地审批办理、部门分工、保障措施等进行制度设计，让村民公寓保障户有所居有章可循，促进村居公寓建设管理规范化。

这让福安村推动村民公寓建设有章可循。

村民上楼住公寓

入选农村宅基地制度改革全国试点后，福安村遵循“集约用地、有偿使用、村民自愿、自主管理”的原则，因地制宜探索保障户有所居的多种形式，有序推进村民公寓建设，最大限度集中集约利用土地，降低农民建房成本，保障村民住房需求。

问题随之而来，村民公寓怎么合规建设、如何公平分配、怎样进行管理？

“在探索实践中，我们以符合宅基地申请条件且自愿申请参与村民公寓建设的集体成员共同作为申报主体，联合申请宅基地用地于建设村民公寓。”林振业表示，在建设模式上，福安村探索“村集体出地、村民出钱”的共建方式，由自愿参与村民公寓建设的村民分期缴纳工程建设费用。

为建立公平分配制度，福安村对申请村民公寓的资格权成员户实行积分评审，同时保障集体成员公平公正参与村民公寓分配的权利，更注重保障农村弱势群体利益。

今年9月20日，伴随着起舞的醒狮，“福安·幸福里”村民公寓正式动工，进入实质性建设阶段。

“福安·幸福里”村民公寓远景规划建设为三栋11层高楼，总建筑面积为7476平方米，每栋占地约260平方米，一梯两户、南北对流，每户户型约120平方米。公寓每户建筑成本平均每平方米为2500元，一套房约30万元。公寓建成后，业主可按照正常宅基地报建办理不动产权证。

为顺利推进村民公寓建设，珠海农村商业银行还推出全国首个农民宅基地住房建设的贷款产品“美丽农居贷”项目，并为村民制定“幸福里”公寓楼贷款方案：最低首付6万起，提供最高23.3万元贷款，最高分期20年，年利率4.2％（最终以银行评估审批为准）。

“只需要花每平方米2500元的价钱就能住上和城里一样好的房子，当然好开心，现在回乡创业，就需要安居生活，村里的这项利好政策，解决了我的住房问题困扰。”村民杨敏霞说。

“我们将争取首期第一栋明年上半年建成交付。”林振业说，下一步福安村还将不断优化周边配套设施，抓实抓细房屋质量把控、村民贷款方案、银行风险把控、物业管理等环节，努力把村民公寓建设成一个符合村民需求和期待的幸福温馨家园，如期交付村民使用。

“‘福安·幸福里’村民公寓是国家级宅基地制度改革试点项目，也是一个民生项目，旨在有效利用每一寸土地，发挥土地更大的效益，让村民住在幸福里，把这个国家级试点项目打造成一个国家级的标杆项目和群众满意的利好项目。”珠海市斗门区负责人表示。

“福安·幸福里”村民公寓设计图。

形成一套可复制推广经验

以福安村为代表的斗门村居，通过资源统筹，建设村民公寓，引导村民集中居住，既最大程度集约利用了土地，也有效降低了农民建房成本，实现了缓解居住压力和节约土地的双重目的，成为斗门推进宅基地制度改革试点的缩影。

经过3年多的改革试点探索，珠海市斗门区着力完善宅基地管理基础数据和技术平台，探索宅基地“三权分置”有效形式，建立宅基地管理政策体系，初步形成了可复制推广的改革成果。

按照先试点后推广原则，探索出台宅基地审批管理、流转、退出、建房施工管理等12份制度文件，建立健全宅基地管理长效管理体系，新土地管理法实施以来审批宅基地4702宗；构建宅基地管理信息系统，开展线上审批宅基地21宗；强化农村建房全链条监管，查处农村违法建房行为118宗，有效遏制了农村违规用地行为。

在改革试点中，斗门以制度创新为抓手，探索宅基地“三权分置”有效形式，赋予农民更加充分的土地财产权益。其中，通过建立保障农民建房合理用地需求长效机制，落实新增建设用地指标144.75亩用于保障农民建房。

与此同时，探索宅基地资格权多种保障形式，建立以“成员身份”为基础的宅基地数据库，试点探索通过“村集体出地、村民出钱、银行放贷”方式，创新性利用积分制确认集体成员参与建房资格、以股权抵押贷款建设村民公寓机制，保障农民基本居住权益，改善居住条件。

而在宅基地使用权流转、退出机制的探索中，斗门建立起一套自愿退出、内部流转、对外出租、合作建房等的制度规范、具体流程和监管体系，通过出租、合作经营等方式盘活闲置宅基地和闲置农房5262宗，增加集体收入112万元，增加农民收入5398.36万元；引导宅基地自愿退出保障宅基地需求110宗。

在珠海斗门，通过强化规划引领，以人居环境提升为着力点，和美乡村新景加速绘就。近年来，在村庄规划编制全覆盖基础上，斗门对全区村庄规划进行评估和梳理，优化编制多规合一村庄规划27条，并以“十村示范、百村建设”行动为抓手，着眼“示范区、示范镇、示范村”建设，以点带面，引导村民建房遵循风貌管控要求，实现农房风貌整治全覆盖。

南方+记者 林郁鸿