“给我带来了更多的信心以及要坚持下去的决心。”提及最高检近期发布的典型案例，被认定为外嫁女后丧失了土地权益，继而走上维权之路近两年的周小雨这样说。

本月初，最高人民检察院、中华全国妇女联合会共同发布了6件关于农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例，案例无一例外，都保障了外嫁女的权益。

这两年，有关外嫁女土地权益的纠纷屡上热搜，外嫁女这个特有概念也因此被频繁提起。外嫁女专指与村外人员结婚后户口保留在本村或者户口迁出后又回迁本村等情形下的妇女群体。这些女性的户口自出生起就保留在娘家，长期在娘家而非夫家生产生活，并未享受夫家所在地的土地权益，甚至孩子都跟着她落户在了娘家，但一旦领取了结婚证，那些当地村民可以享受的承包地、宅基地、征地补偿款和股份分红权益等，就与她们无关了。

在经济发达、城市化发展迅速的区域如江浙沪和珠三角地区等，外嫁女问题尤为突出。图/视觉中国

失地的外嫁女

周小雨是从去年1月初开始维权的。她生于浙江诸暨的一个城中村。2020年11月，她与生于四川的丈夫结婚，当时丈夫已经在浙江工作生活了11年，婚后，他们和周小雨的父母同住至今。她的户口从未迁出，没有享受过婆家的任何土地权益，孩子的户口也落在了娘家。周小雨婚前曾经历过村里的几次土地征收，无一例外都分到了补偿款。婚后第二年7月，村里又有土地被征用，这一次，她被认定为外嫁女，被村民代表投票出局。

维权四年的陈静来自河南驻马店某县，她在2007年和隔壁县的丈夫结婚，之后丈夫户口也迁入陈静娘家。陈静曾以户主身份分得了村里的宅基地和耕地，并于2009年、2016年生下两个孩子，孩子的户口也落在娘家。该县搬迁安置工作实施方案对安置人口界定的时间是2019年3月25日，本应符合方案的陈静一家四口却因陈静被归为外嫁女，全都被划出了安置人口。

北京千千律师事务所农村妇女土地权益项目的主管林丽霞指出，农村女性一旦结婚，娘家村集体就默认她们不再属于村里，应该去夫家享受权益。如果夫家在此之前已经完成了土地或股权分配，女性就会陷入“两头空”的困境。

武汉大学社会学院的博士后研究人员尹辉煌认为，外嫁女问题在经济发达、城市化发展迅速的区域尤为突出。这些地方的农村普遍较为富裕，集体经济组织资源丰富，村集体成员可分配利益较大，加上涉及的公共改造项目多，带来了较多的土地征收及拆迁补偿款收益，随之产生了分配矛盾，比如江浙沪和珠三角地区。

周小雨所在村庄关于土地征用分配款分配方式的公示。图/受访者提供

无解的循环怪圈

到底哪些人是农村集体经济组织成员？农业农村部公开信息表明，截至2021年5月初，全国已有18 个省份，超过53万个村完成了农村集体产权制度改革，共确认成员约9亿人。

但实际上，虽然《农村土地承包法》《妇女权益保障法》等都有提及这一概念，关于其定义以及身份的取得、保留或丧失，我国并无明确统一的立法。

直至2022年底，《农村集体经济组织法（草案）》（下称草案）才首次对农村集体经济组织成员的定义和确认条件作出规定。参与过起草专家论证工作的中国农业大学土地科学与技术学院副教授吴昭军说，今年12月份草案将会再次修订。

在对成员资格无统一认定标准和流程的漫长“空窗期”里，地方各行其是。

《村民委员会组织法》规定，涉及村民利益的事项，包括村集体经济所得收益的使用、征地补偿费的使用、分配方案等集体组织的重大事务必须经过村民会议三分之二或半数以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。同时，该法还规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

行政部门完全不能干预吗？该法还规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，否则由乡、镇的人民政府责令改正。

但在现实中，“有一些地方政府表现得好像对村民自治完全无能为力”，林丽霞认为，《村民委员会组织法》规定了“责令改正”职责，但在履责方式、程度、法律后果等方面的规定缺失，使得基层政府难以把握行政管理权和村民自治权的边界，这也导致实践中的监督流于形式。

不少外嫁女因此选择了诉讼，有人选择了民事诉讼，有人选择了行政诉讼。林丽霞说，此类案件目前处在“同案不同判”的阶段，法院可判赢、也可判不赢。若法官想支持外嫁女，可以援引《妇女权益保障法》、民法典和《村民委员会组织法》进行判决。当法官不支持时，会以村民自治认定不属于受理范围或败诉。

河南某县级法院一位法官坦言，在没有统一法律依据的前提下，地方需要跟省高院保持高度一致，该省高院的判例一贯如此，认为是村民自治的体现。他认为基层法院有苦衷也有压力，如果推翻一个村的决定，其他村会有连锁反应，历史遗留的相关外嫁女纠纷又会再进行申诉。

不少外嫁女案件，行政、司法的路都走了一遍，但正如陈静所说，“无论怎么做都还是回到村民自治上”。

中央党校原社会学教授李慧英指出，将多数决原则（即少数服从多数原则）用于外嫁女成员资格的认定上，超出了村民自治的边界，应回归法治。否则，当行政和司法机关都将外嫁女问题归结于村民自治，依照村民自治的路径交给制造问题的村委，外嫁女的维权就会陷入无解的循环怪圈，“走到哪里，问题始终得不到解决”。

即使打赢了官司，对外嫁女们来说并不是维权的终点，执行才是“最后一公里”。有的村子再次出现集体利益分配，外嫁女需要重新打官司，“一事一诉讼”。还有的村子会以地分完了、无法再分给外嫁女为由，不落实法院的判决。

回归法治

2022年12月27日，第十三届全国人大常委会第三十八次会议听取全国人大农业与农村委员会关于提请审议集体经济组织法（草案）议案的说明。

李慧英认为，“财产要留给儿子、与女儿无关”，这个结构性原因才是问题的症结所在。从乡村来看，男性是村庄世居者，女性是流动者——家庭身份和村民身份会发生转移，其标志是将户籍迁到丈夫所在村集体落户。“这种认为男性是根，女性要随男性走，把女性看作男性的附属品，不应拥有独立的财产权等的认知是极其错误的。”

正因为此，数位受访者都认为，集体经济组织成员的认定不应该交给成员大会。将“生杀大权”交予与外嫁女利益天然有冲突的村民代表，本身就是悖论。当集体经济组织内的成员越多，收益分红就越会被稀释，一般村民通常难以将票投给外嫁女。

林丽霞认为，成员资格权是一种身份权，具有人身属性，任何人、任何组织不得随意剥夺，应回归法治：满足以户籍作为唯一必要条件，以是否享有国家财政收入作为排除要件，切实保障每个集体成员既不“两头得”，也不“两头空”。

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来源：中国新闻周刊