南海区刚刚完成了全域土地综合整治利用政策性银行融资的“一亿小目标”。10月23日，狮山镇永安村1006亩土地综合整治（拆旧复垦复绿）项目，获得中国农业发展银行佛山市南海支行授信一亿元，成为全省首个“吃螃蟹的人”。

对于南海来说，农村土地上的改革创新一直未曾止步。一亿元融资对于一个经济大区来说，或许也只能称之为一个“小目标”，但是，这次融资却足以看作南海破解土地问题的一个里程碑事件。借助政策性银行的金融之手、政策之利，解决农村土地整治启动初期的资金之困，这一创新尝试为南海后续的一系列工作提供了良好的经验。

一个小村的破局

狮山镇永安社区亨美村在“水上南海”战略推出之后，迎来了新畅想。亨美村的北部是官窑古驿道，南部则有南国桃园这个文旅地标。一体化打造农文旅项目，受到群众的期待。

理想的实现很难一蹴而就。经过了无序和粗放式发展阶段，亨美面临着土地空间的困境。鱼塘、农地与低效的废品厂等工业混杂，前期分散发包的形式也造成了农业生产不够集约。仅是250亩的农用地上便有租户51个。

土地的碎片化，不仅是区县、省市需要思考破解的问题，也深刻影响着每个农村、农民和农业的发展。

南海区是广东唯一以县域为单元的全域土地综合整治省级试点。在此契机下，狮山镇决定对以亨美为主的永安社区1006亩土地进行统一规划和调整，破解土地之困。

此前，南海区推出了行之有效的政策工具，让土地由零变整不再困难。通过部分低效产业建设用地的拆旧、腾退、复垦，这1006亩土地可以重新进行空间调整，约150亩建设用地、约260亩永久农田以及其他一般农用地将现有条件实现集约整合，各归其位，形成一二三产业共荣、农文旅主题鲜明的发展路径。

然而，规划要落地，“钱从哪来”是关键。村居要收租金，腾退要有费用，各种指标的落地、证件办理，也都需要资金。在此之前，公资带动模式、集转国模式和土地流转模式是应用较多的资金解决方案——前两者主要运用财政资金迈开第一步，第三个则需要社会资本的深度参与。

全域土地综合整治不是一两个项目问题，而涉及全域的发展问题。在财政资金压力增加的前提下，如何破局？

今年7月3日，南海区在九江临港项目现场召开全域土地综合整治现场推进会。会上，中国农业发展银行佛山市分行与南海区政府签订全面合作框架协议，中国农业发展银行佛山市南海支行与各镇（街道）签订融资合作框架协议，提出创造农业政策性金融服务全域整治的南海经验、南海模式。

会后，狮山镇加强与农发行的沟通，希望利用其“农地银行”特色品牌，获得永安项目启动资金融资。

知易行难。狮山镇党委副书记、镇长梁觉聪对于过程的艰辛印象深刻。由于没有成功经验可循，政银双方在推动中的协调会议开了至少16次。镇内成立了由镇长为组长，财政、公有资产、自然资源、农业农村部门分管领导为副组长的融资专班，由自然资源所、农业农村办、公资办、惠农公司合力推进工作，与银行一起磨细节、找依据。

经过了三个多月的努力，“农地银行”的资金“活水”即将汇入南海的小村。永安社区土地千亩空间改造的1亿元农发行贷款已经获批，按进度落实提款材料后随时可以提款。狮山镇惠农发展有限公司总经理叶荫朋介绍，目前这里已经有几个项目在洽谈，未来或将推动锦鲤养殖、兰花培育等高附加值的农业项目，村居收益至少翻一番。

一从一亿到三百亿

狮山镇永安社区获得农发行的一亿元融资，是南海区利用政策性银行解决全域土地综合整治资金难题的第一个成功案例。

今年上半年，南海金融业增加值131.46亿元，同比增长11.2%，占南海区GDP7.68%。金融业税收收入持续提升，已成为南海重要的支柱产业之一。同时，全区金融机构存贷款余额均位列全国县级区前列。

全域土地综合整治，既是土地之变，也是投资之变。资金管理、融资模式的创新贯穿改革全程。南海区一方面在区、镇、村三级设置资金池，设立全域土地综合整治专项扶持资金，另一方面也深化与商业银行等金融机构融资合作，推动南海农商银行等8家商业银行授信支持全域土地综合整治项目。

但是随着改革进入深水区，资金问题越来越突出。尤其是低效建设用地腾退、新增耕地、集约农用地和连片产业用地整备等，在启动资金上普遍存在困难。能否利用政策性金融工具，推动项目起步？南海区开始了新一轮的尝试。

需要注意的是，商业性金融与政策性金融走的是两条路子。政策性银行由政府创立，以贯彻政府的经济政策为目标,在特定领域开展金融业务，不以营利为目的，是政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具。在佛山市，农发行是唯一一家市级政策性银行。

今年7月3日，全域土地综合整治现场推进会召开，农发行推出300亿元授信额度，并与区、镇签订框架协议。“我们从广东省分行、佛山市分行、南海支行三级，都把配合南海的全域土地综合整治工作作为重要政策使命和重大发展机遇。”农业发展银行佛山市南海支行行长陈志坚说。

农发行的授信就像一场“及时雨”，回应它的是南海各地热烈的项目对接。佛山市自然资源局南海分局局长潘汝海介绍，目前全区有6个项目正在推进融资工作，如九江镇的复垦项目，西樵镇新增耕地、复垦复绿、农地修复提升项目和生态农业、渔桑蚕文化、农耕文化研学基地EOD项目等。其中狮山镇永安1006亩土地综合整治（拆旧复垦复绿）项目和8976亩土地综合整治（集约农用地）项目进度最快。

经过双方的磨合，农发行授信在全域土地综合整治项目中落地趟出了一条路子。例如可研设计的参与、土地政策的梳理、工作组的构建、农地业务的打包、项目公司的精选、经办部门的配合、项目逻辑的完善等。

在“深水区”破浪

南粤大地上，以全域土地综合整治促进“百县千镇万村高质量发展工程”的尝试正在铺开。南海区作为唯一以县域为单元的省级试点，已改造出大量新的发展空间。

南海区委常委、副区长徐永强表示，从获批成为全域土地综合整治省级试点到本月15日，南海完成多个“超万亩”连片整治：村级工业园拆除改造约1.8万亩，累计7.5万亩；村级工业园综合整治超6.1万亩，累计15.1万亩；连片产业用地整备约1.4万亩；低效建设用地腾退复垦复绿约7600亩；产业保障房建设约190万平方米；新增耕地及垦造水田近4300亩；集约农用地超2万亩；集中式员工租赁住房动工建设约1250套。

南海全域土地综合整治的创新探索，是改革之船从一叶扁舟到坚船利炮的变革过程。今年，南海区总结梳理了“4PMP”机制，即在（“4”-4 类整治片区） 四大空间布局优化、（“P”-Policy）政策落实、（“M”-Model） 模式推广、（“P”-Project）项目建设等四个维度出新招，全力破解南海土地碎片化之困。

在政策落实方面，南海区构建了“1+3+4”政策体系，其中“1”是指一份试点工作方案，“3”是指“三券”核心制度，“4”是指综合政策类、农用地整理类、建设用地整理类及生态修复类四类配套政策。其中“三券”入选中国改革 2022 年度地方全面深化改革典型案例 20 强。

如果说“4PMP”机制是改革“深水区”破浪前行的方法论，利用政策性银行等金融工具解决资金难题就是“燃料包”，把金融资源转化成为南海全域土地综合整治的充足动力。

徐永强表示，接下来要进一步坚定合作信心，完善合作机制，优化合作环境，走好全域土地综合整治的新里程。“希望通过这个项目给大家更深的启发。”他提出，各部门、镇街要进一步思考，利用政府投资性资金、政府专项债及上级奖补资金推动项目启动，利用好镇属公资企业的功能实现资源整合，调动市场化力量推进工作运转。