10月24日，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》（下称“《专项规划》”）经第四届广州市规划委员会地区规划专业委员会第十四次会议审议通过。这标志着广州市城市更新、城中村改造工作在规划统筹引领、土地要素保障、价值导向转变、政策制度创新、管理机制完善等多个方面迈上了一个新台阶。

今年以来，城中村改造按下加速键，北京、上海、广州、深圳、重庆等多地城中村改造积极稳步铺开。“超大特大城市推进城中村改造，是我国破解新二元结构，系统联动促进人居环境优化，社会治理改革和促进经济持续增长的必要前提和关键举措，对改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展具有重要意义。”近日，中国人民大学党委副书记吴付来在“中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会”上说道，该论坛由中国人民大学公共管理学院、广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会等联合主办。

城中村改造是中国特色社会主义实践中超大特大城市高质量发展亟待解决的重大难题，如何破解新时期城中村更新改造面临的巨大挑战，推动城市高质量发展？

为什么需要改造？

提供可支付健康住房

“40年来城中村长期为新市民提供了低成本的基础空间，是我国工业化和城市化的重要支撑，其历史作用巨大，它的功能在未来很长时间还将延续。”中国人民大学公共管理学院教授、 首都发展与战略研究院学术委员会副主任叶裕民指出，“但是当前城中村的人居环境、社会状态和空间格局已经不能满足新时期共同富裕和人民美好生活的需求，在某种程度上它构成超大特大城市中国式现代化的难点和重点，因此需要更新和改造。”

中国人民大学公共管理学院教授、 首都发展与战略研究院学术委员会副主任叶裕民

如何妥善处理城市整体与城中村个体、活力与秩序、经济与文化、物质空间与多元融合等的关系？叶裕民认为，“到底什么是城中村？这是我们做城中村改造的一个非常重要的前提。”

通过综合运用系统论、经济学和规划学的理论，叶裕民提出了城中村划分的一个学术标准：城市行政范围内非户籍常住人口占总人口的比重在30%以上，建设用地面积占村庄总面积的40%以上的村庄都称之为城中村。

来自北京、上海、深圳、重庆、广州、成都、武汉和东莞的研究者根据这个标准，对这8座典型城市的城中村现状、特征及改造模式进行画像。从总体规模来看，目前这8个城市总共拥有城中村4427个，建设用地面积3524平方公里，涉及人口规模5554万，其中非户籍人口占六成，为3471万。

根据城中村二元结构矛盾的尖锐性，叶裕民进一步将城中村划分为“弹性村”和“刚性村”，刚性村是指户籍常住人口占总人口50%以上，建设用地占村庄面积60%以上的村庄，剩余的是弹性村。

根据这一划分标准，中国人民大学公共管理学院副教授王洁晶对广州城中村进行素描画像，发现广州1024个村中，有425个村被识别为城中村，其中刚性村207个，弹性村218个，有48个历史文化名村，剩余的是621个一般的村。

“深圳太复杂了，城中村可以说是深圳居住空间的半边天，别的地方在说城中村，深圳很多地方可以说是村中城。”北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授、 超大城市空间治理政策模拟社会实验中心主任仝德指出，“深圳的城中村很难按照建设用地和人口比重给城中村分刚性和弹性。”

北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授、 超大城市空间治理政策模拟社会实验中心主任仝德

“在用地上，深圳的城中村可以从1/4、1/3到1/2这三个数上逐渐聚焦。”仝德进一步介绍，深圳的村集体实际占有的土地面积，包括居民点周围的生态用地，占了深圳面积的1/4；从建设用地占地来看，有1/3的占比；考虑到容积率，从居住空间来看，深圳居住用地的一半都是来自城中村。在住房上，深圳城中村的建筑面积占到了全市总住房建筑面积的36.3%，有510万套，承载了深圳1000万人口。

东莞市城建规划设计院城市更新研究中心副主任石建业指出，东莞只有596个行政村，按照户籍人口和建设用地比重来划分，东莞识别出来的刚性村是256个，弹性村是183个，合在一起大概439个，东莞73%的村是属于城中村的概念。

“总体来看，我国超大特大城市的城中村大多存在土地利用效率低，产业技术水平低，居民收入低等问题，更加严重的是我们这些城中村在最近10年来问题加剧。”叶裕民以广州为例，广州市中心城区的土地利用效率为城中村的10倍，工资水平是城中村的2倍存在着比较明显的二元结构，从2012年到2023年这10年来，广州的城中村总量没有多少增加，但是刚性村增加了16%，问题总体上是增加的。

城中村改造的目标是什么？叶裕民认为，“解决非健康住房问题就是改造城中村的一个目标。我们老百姓有住房，问题在于住的不健康，所以我们改造的目标是给他们提供可支付的健康住房。在健康资本积累之后可支付健康住房的供给和公共服务均等化，就是我们城中村改造目前要实现的基本任务。”

如何加快推进旧改？

包容性城中村改造模式

“城中村改造是一个需要政府、市场和社会多元主体合作，谋求经济、社会城乡建设联动的跨界系统工程，也是一个各方利益反复博弈的过程。”清华大学建筑学院教授、中国城市百人论坛秘书长毛其智说道。

清华大学建筑学院教授、中国城市百人论坛秘书长毛其智

在上一轮城中村改造中，过度的房地产开发和过度的市场化，致使一部分新市民失去在城市低成本居住机会，同时新的城中村不断在改造中产生，带来新的改造成本。

仝德就提到，在经历了大拆大建的改造模式后，对深圳改造规模最大的城中村白石州村共有10万人进行搬迁。当对这10万人进行跟踪调研，其中的60%居住环境没有得到明显提升，很多人都住进了旁边的城中村。

今年以来，城中村改造按下“加速键”，我国进入一个新的城中村大规模改造阶段。住房和城乡建设部近日也表示，超大特大城市正积极稳步推进城中村改造，分三类推进实施。作为一个关乎多方利益的系统性民生工程和发展工程，当前的超大特大城市在加速推进城中村改造的过程中，如何转变城市开发建设方式、推动城市高质量发展、在现行法律框架内破解城市更新难题，既不会因改造带来贫富差距的加大，也不会让青年人和新市民丧失低成本居住空间，并提他们的生活品质？

“我们的城中村改造正从过去的排斥性改造转向包容性改造。”叶裕民说，“过去排斥性城中村改造是指每个城中村改造完了以后，我们的政府、村集体和市场集体分别各得其所，但是新市民住不下来，他被赶走了，又产生了一个新的城中村。这新的城中村还要再改，改那个的同时如果还是排斥性的，又产生新的城中村。我们这轮城中村改造提出来要防止城中村再生，一定是在城中村改造过程中解决数千万流动人口可支付健康住房问题。所以我们现在面临的第一个挑战就是各城市制定城中村改造方案时，要由排斥型改造转向包容型改造。”

未来的城中村改造时拆除新建、整治提升和拆改结合的，叶裕民认为这样的城中村改造实现投资拉动经济增长的同时，还能同步解决民生，激发就业、创业和创新能力，促进经济可持续发展。例如通过城中村改造优化和调整房地产结构，逐步按照社会需求面向新市民家庭提供可支付健康住房，逐步满足社会住房刚需和改善型需求。

清华大学建筑学院城市规划系教授田莉也表示，在目前房地产市场比较萧条、经济增长乏力的情况下，城中村改造可以拉动投资。但这并不等同于要在超大特大城市开启“城中村的棚改计划”，相反，地方政府应该更好地吸取此前的棚改和旧改的经验教训。“城中村改造与租赁住房供应联动，也是实现包容性增长和解决外来人口居住问题的重要路径。”

王洁晶表示，未来，在延续城中村为新市民提供住房的历史逻辑下，应更好发挥市场作用。比如，可以将城中村改造的安置房扣除各家自己所需的住房需求，鼓励村民将富余部分建设成小面积租赁住房，作为新市民低成本住房体系的重要构成。

事实上，住建部也多次提到，城中村改造将与保障性住房建设相结合，各地城中村改造土地除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房。

此次，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》中也强调坚持人民城市人民建、人民城市为人民的思想理念，统筹考虑周边业态、居住人口、职住平衡、租金承受能力等情况，规范保障性住房和人才公寓等政策性住房和中小户型租赁住房配置，丰富房源户型、增加套数供应，助力完善住房保障。

南方+记者 柴亚娟