为加强工业项目建设用地管理和节约集约利用，原国土资源部先后发布了2004、2008两版《工业项目建设用地控制指标》（以下简称《指标》），作为工业用地准入门槛，有效提高了工业用地节约集约水平，促进产业结构调整和产业升级。

2023年，为贯彻落实党的二十大关于“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”的部署，提升工业用地单位面积利用效率和产出水平，自然资源部对《指标》进行了修订。

本文对比2008年以及2023年出台的《指标》（以下分别简称“旧《指标》、新《指标》”），差异主要表现在指标体系、分类标准、建设要求以及指标值四大方面。

一、指标体系调整

在指标体系方面，新《指标》较旧《指标》出现两大变化：一是重新划分了指标类型，从规范性指标和推荐性指标两大层面将指标进行分类，明确推荐性指标由地方自行选择并制定控制值后实施；二是调整指标门类，新《指标》保留了旧《指标》4项指标的基础上，增加土地产出率及土地税收两项指标，形成6项指标，更突出对严格节约集约利用的要求。

二、分类标准调整

鉴于旧《指标》分类标准参考依据出现了变动，新《指标》适时调整了相关分类标准。一是适时更新了行业分类、土地等别的参考分类标准，提高与现行标准的有效衔接。二是新增关于战略新兴产业及先进制造业分类标准，适应产业发展新形势，为相关企业享受工业用地优惠政策提供了管理依据和规范，降低企业用地成本。

三、建设要求更新

新《指标》中，对节约集约建设用地、建设用地评价论证、绿化用地安全等方面的解释进行了更新，鼓励各地结合实际，通过各种方式提高建设用地利用效率，提升工业用地节约集约利用水平。

在节约集约用地方面，新《指标》突出安全生产并拓宽节约集约用地的空间概念。新《指标》在保留了旧《指标》关于技术创新和多层厂房建设的要求基础上，增加科学规划和合理布局的相关要求，强调安全生产要求，并鼓励合理利用地上、地下空间。

在节地评价论证方面，新《指标》细化明确了相关实施要求。一是细化适用条件，明确“因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求确需突破《控制指标》的工业项目”开展建设项目节地评价论证。二是明确建设项目节地评价论证的开展主体为地方各级自然资源主管部门。

在绿地用地安排方面，新《指标》虽较旧《指标》删除了绿地率指标，也没有明确规定绿化用地比重或绿化率系数，但结合新形势明确了绿化用地的安排要求，提到了“工业园区、工业项目集聚区要根据国土空间规划统筹安排绿化用地”，要求“工业项目用地内部一般不得安排非安全生产必需的绿地，严禁建设脱离工业生产需要的花园式工厂”。

四、指标值变动

新《指标》从进一步促进节约集约用地出发，对工业项目31个工业项目涉及的指标值进行调整，推动提高土地产出效益，支持先进制造业和战略性新兴产业发展。从具体指标的变动情况来看，本次《指标》修订中容积率、行政办公及生活服务设施用地所占比重以及固定资产投资强度三项指标值调整明显。

（1）容积率出现小幅上调

经对比，新《指标》中大部分行业的容积率较旧《指标》出现了0.1的上调，上调幅度10%-14%，占比约为59.26%。其他制造业的容积率则下调了0.2。农副产品加工业，食品制造业，饮料制造业、烟草加工业，造纸及纸制品业，石油加工、炼焦及核燃料加工业，化学原料及化学制品制造业、化学纤维制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业十大行业容积率保持不变。

注：因新旧《指标》行业分类参考不同，本次对比考虑可比性，仅对27个行业进行对比分析，不包括剔除行业分类发生调整的橡胶和塑料制品业，汽车制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，金属制品、机械和设备修理业等行业，下同。

（2）行政办公及生活服务设施用地所占比重出现调整

新《指标》关于该项指标的要求出现了三项调整：一是新增该指标关于建设面积占比的要求，即行政办公及生活服务设施用地建筑面积不得超过工业项目总建筑面积的15%。二是增加了工业用地中研发、设计、检测、中式设施建筑面积占比要求（建筑面积不得超过工业项目总建筑面积的15%），支持企业适应新产业新业态发展和增产扩容的需求。三是增加了关于复合利用和职住平衡的要求，要求“工业园区、工业项目集聚区要合理规划工业生产必需的商业服务业、科研、仓储、租赁住房、公用设施等用地，促进复合利用、职住平衡，发挥整体利用效益”。

（3）固定资产投资强度指标值涨幅最大

1）总体情况

对比旧《指标》，新《指标》对固定资产投资强度在推荐值的定位下，对指标值进行整体上调，平均涨幅达70%，远高于其他指标的调整幅度，并呈现较为明显的集中趋势。同时，新《指标》还明确了战略新兴产业、先进制造业项目的固定资产投资强度推荐值在工业项目基础上按对应的行业整体上浮5%-10%。

2）土地等别角度：涨幅差额高达218%，第七至十二等土地的平均涨幅最高

从各等别土地的固定资产投资强度推荐值的涨幅情况来看，新《指标》固定资产投资强度涨幅呈现明显的倒“U”分布。涨幅前三的土地等别为第九、十等土地、第十一、十二等土地、第七、八等土地，分别上涨了145%、134%、89%，第十五等土地则上涨最少，为14%。

3）行业分类角度：行业涨幅差额达67%，烟草制品业涨幅最高

从行业平均涨幅来看，新《指标》固定资产投资强度指标值的行业涨幅差额明显，涨幅最高的烟草制品业涨幅高达112%，最低的木材加工和木、竹、藤、棕、草制品业涨幅为45%。涨幅超过50%的行业占比92.59%。涨幅前十的行业平均涨幅为89.59%。

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