3月23日，《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》印发实施，提出国土空间详细规划编制应探索不同单元类型、不同层级深度详细规划的编制和管控方法。在此要求之下，全国各地陆续出台省级、市级详细规划编制的技术指南，从共性内容来看，分“单元-街坊（地块）”两个层级编制是强化详细规划管理弹性的主要技术方法。

广东省作为全国探索控制性详细规划改革的先行地区，在多年的详细规划管理中形成了有效的经验，于《广东省城镇开发边界内详细规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）中明确了详细规划编制分为单元详细规划和地块开发细则两个层级编制的技术要求。本文以广东省分层编制的技术指南为例，提出国土空间详细规划分层编制的3个技术难点与策略思考，以作探讨。

单元容量难确定

《指南》提出单元详细规划层面应根据总体规划要求以及单元承载能力，合理确定单元服务人口规模、建设用地规模和经营性用地的建筑总面积。该技术要求是单元详细规划发挥管控作用的技术核心，指标内容较少，在规划编制中存在技术难度。

在规划方案的生成过程中，城市交通与公共服务设施就建设容量的承载力是具有弹性的。单元内配置的有效公益性用地多，则单元内的容量承载力高，反之亦然；而公益性用地占比提高，则经营性用地占比对应降低并需提高开发强度，以实现单元容量与自身承载力之间的均衡匹配。由此逻辑分析可见，单元内用地强度分区与其公益承载力之前的耦合关系是确定单元总量的一项重要因素。

通过交通承载力来评价单元建设规模，是各地在容量评估探索中较为成熟的做法，其方法适用于单元详细规划层面容量的论证，并可为其他承载力提供方法借鉴，故以之为例进行探讨。

首先，单元详细规划层面工作应确定两个定量，一是总体规划与专项规划确定的骨架路网空间；二是规划期内明确固化的存量空间布局及其建设容量，剩余空间则为单元内的变量空间。进而针对变量空间进一步明确规划方案的动态因子，即不同密度水平的道路规划方案和不同配比的经营性建设用地地类方案；最终则可叠加单元强度分区管控要求，形成定量化的多方案交通承载力分析结论，以探寻交通预设方案与单元建设容量之间的平衡点。

以上通过交通承载力评估单元容量的论证方法同样适用于教育、绿地等独立占地敏感型承载力要素，而单元容量的最终确定更需要实现单元内多项承载力要素之间的共同均衡，并可探索建立各个单元之间的规模关联性分析与平衡机制，由此延伸思考的技术研究方法有待在实践中进一步探索。

细则编制难计划

《指南》提出对于开发意图尚不明确的区域，单元详细规划与地块开发细则可分期开展、分别报批。该技术要求是实现国土空间详细规划管理弹性、降低规划调整频次的重要策略。单元详细规划给予了地块划分与局部道路线位划定的弹性，但地块开发细则编制的计划方面存在管理难度。

地块开发细则是对地块开发建设指标的具体部署，编制过程中可对单元详细规划非强制内容进行合理调整。若以单地块开展地块开发细则编制，则难以确保地块周边弹性内容的良好衔接；若以单元内连片地块开展地块开发细则编制，则难免存在连片地块中仍存在个别地块开发意图不明确的情况出现。所以地块开发细则编制的范围划定成为了编制计划管理的难点。

从地块开发细则的层级定位出发，可探索将地块开发细则与土地储备、出让计划相关联的管理方式，将年度或批次储备、出让的区域红线作为开展地块开发细则的规划范围，进而根据近期项目安排明确地块指标。从规划管理的层次精细化角度出发，可探索在单元与地块层级之间设置街坊的管理层级，严格按照街坊范围开展地块开发细则编制，但需确保规划内容执行的稳定性，避免地块开发细则的反复调整。

更新单元难分层

《指南》提出城市更新单元应在一般单元编制要求的基础上，细化现状存量低效用地梳理，明确更新改造范围与更新模式、开发建设指标、公益性设施配套、利益平衡等内容。该技术要求是基于广东省推行“三旧”改造工作的经验而提出的，体现出了城市更新单元在土地权属、土地整备、容量控制方面的高度敏感性，而单元详细规划和地块开发细则两个层级的内容深度差异将会成为难点。

从改造对象来看，旧厂房改造往往地块规整、单一，技术难度相对较小，而旧村庄与旧城镇因权属复杂、空间分散、建成度高等现状情况，存在较多的技术难点。以旧村庄为例，其拆除重建将涉及充分的土地整备、经济测算、方案模拟，往往呈现出在明确建设量、各地块布局、各类公共服务设施布局等细节内容时，方可形成稳定的拆除范围与建新范围。实际上规划方案已经达到了地块开发细则的深度，这就造成了单元详细规划中的各类用地划示、公益性设施配建要求等内容难以先行约束的问题。

城市更新的一大核心要点在于项目改造后，规划建设总量的控制与部署。结合“三旧”改造项目的前期技术工作程序来看，可探索两种分层编制的导向。

一为单元详细规划简化导向。即在单元详细规划层面重点明确更新类型、单元底线，并根据单元承载力约束规模上限，不对具体改造范围及其空间部署进行强制性约束，具体的改造性内容在地块开发细则明确，以改造范围为单位开展地块开发细则编制，此方式可大大简化单元详细规划阶段的工作，并可以规模上限为抓手实现对改造项目的管控，可支撑改造项目尽快达到确定改造主体的条件，以发挥鼓励作用。

二为单元详细规划细化导向。即在单元详细规划层面便充分完成基础数据摸查、改造成本核算、建设量核定、地块划分等工作，但暂不约束复建、融资用地的地块分配与具体地块指标。重点衔接改造项目确定改造主体前的技术工作，待改造主体确认后再开展地块开发细则，结合原土地权利人的意愿将单元详细规划层面明确的项目建设总量分配至各个地块并做好复建与融资地块的划分，此方式可保障改造项目的技术确定性，但单元详细规划的工作周期会变长。

基于以上三个技术难点的初探，国土空间详细规划的分层编制存在多样的技术方法有待进一步研究。直观可见的是实现“总体规划——单元详细规划——地块开发细则”的传导过程需要完善的专项规划体系作为技术支撑。例如，开展基于总详传导的密度分区专项规划以支撑各个详细规划确定规模总量、开展城市更新专项以指导不同条件的城市更新单元应采用的详细规划编制方法。

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