3月28日，广州市人民政府办公厅正式印发《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（下称“做地10条”，因共有10条措施），全面贯彻高质量发展新要求，力争推动城市更新提速增效。今年以来，广州“做地10条”备受瞩目，在开年的全市高质量发展大会上，广州市住建部门便提出，要聚焦城市重点功能区等，探索片区连片改造新模式。

在接下来的全市推动城市更新提速增效工作动员会上，广州进一步明确要借鉴上海、杭州等地经验，结合本地实际情况落实国企做地，以“做地10条”和“工作方案”高效推进土地收储工作。可见，对于今年的城市更新而言，广州将采取系列举措突破瓶颈，以存量带动增量，为经济发展换挡加速。

放眼全国，正在学习沪杭做地模式的也不仅有广州，两座城市为何能成为土地市场的“赢家”？这要先从何为沪杭模式说起。

他山之石：强统筹推动强保障

2018—2019年，杭州连续两年为全国卖地收入最高城市。2022年，杭州市土地出让金额超过北京、广州、成都，排名全国第二，仅次于上海。事实上，近年来，杭州一直是全国名列前茅的“卖地大户”，不仅集中供地抢拍火爆，且土地溢价率较高。自2019年起，杭州为了控制土地价格，实行“双限”、竞自持出让模式，进一步控制土地出让价格，稳定地价、房价，然而，这也更加反映出杭州市土地出让的热度居高不下。

随着不断攀升的土地出让面积、出让金额和市场热度，杭州城市建设规模不断扩大、品质持续提升。特别在G20峰会与亚运会等重大活动的加持下，钱江新城、未来科技城、钱江世纪城等新区拔地而起，将雅致秀美的历史名城与时尚现代的活力都市连片打造。这一方面源于杭州“天生丽质”的禀赋，事实上，更是统筹连片土地保障用地供应的成效，让土地的高效利用持续促进城市高品质发展。

上海亦然。充分发挥政府统筹机制，上海推动重点区域整体更新，以“区域更新”概念整合市场资源，赋予更新统筹主体更多参与规划编制、土地前期准备等职能，鼓励产城一体化、城乡一体化城市更新模式。不仅如此，上海积极发挥国企参与优势，市属国企与区属国企合作成立各区城市更新公司，采用“政企合作、市区联手、以区为主”的模式，破解了改造资金投入大、项目流转难持续等难题。

众所周知，土地出让的前提条件是先将“生地”做成“熟地”，即土地市场上常讲的“七通一平”：预出让土地需完成路通、电通、给水通、排水通、热力通、电信通、燃气通及土地平整等基础建设后，方可达到出让条件。综合沪杭做地模式来看，主要有政府强统筹、资金强保障、数智强赋能等主要亮点。特别是杭州做地模式，创新引入国有独资企业参与政府储备土地前期开发整理，全市“一盘棋”高位推动城市更新行动。

在杭州做地模式中，国企以其执行效率高、融资能力强等优势高效完成土地连片整理，而后交由市土地储备中心收储、出让，企业得到政府支付的前期开发工作补偿。这种模式既能为土地前期开发提速，也有助于降低地方政府隐性债务，缓解财政资金压力。很快，该模式便得到了上级部门的认可与鼓励。2021年，自然资源部印发《关于土地储备有关事项答复意见的函》，鼓励地方创新，拓宽土地储备资金来源渠道，探索社会资本参与土地储备工作，并通过与土地储备机构联合开发取得合理回报等。

上有国家政策鼓励，旁有兄弟城市探路，接下来，已发布“做地10条”的广州将展开怎样的一番探索呢？

10条措施：实现社会资本全周期参与

此前，广州从未有过社会资本参与前期土地整理的先例，政府土地储备机构是进行土地整理与征收的“主力军”。新发布的“做地10条”从源头加快城市更新步伐，在土地未出让前便引入社会资本参与，进一步加强市层面土地资源要素统筹保障和调控能力，将有助于系统推进重点区域城市空间治理。

“做地10条”提出，广州将秉承做储分离原则，做地主体入场整理土地待完成“七通一平”后，再将净地交由土地储备机构收储。市政府认定国有企业作为做地主体，目前广州已发布的市级做地主体包括：越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企；此外，各区政府（广州空港经济区管委会）可认定或组建一两家区属全资国企开展做地工作。

做地主体将采取自筹资金的方式，配合属地政府在指定范围内开展征收补偿安置工作，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。政府将以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款。广州鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等金融工具对做地主体予以做地资金支持；鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。

除参与前期土地整理工作外，“做地10条”的第六条还提出，重点城市更新片区可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期工作并按规定缴纳土地出让金后，可以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。这意味着做地主体可继续参与土地后期开发，实现土地一二级市场高效联动，此举有利于做地主体从长远考虑片区经济平衡问题。

当前，广州探索国企做地主要分为两种类型：一类是面向全市重点功能片区，包括康鹭片区及城市南中轴线、火车站片区、罗冲围片区及环五山创新策源区等；另一类则是城市重大交通基础设施，广州支持此类项目采取“综合开发费共享分摊”模式，对TOD盖板以下轨道交通设施用地综合开发费，将结合场站用地实际，取站场立项批文时点办公用途市场评估楼面地价（容积率按广州市公布的基准地价的设定值）60%的1/3为计收标准，按用地面积核算。

广州将在实施国企做地的同时探索“点状征收”，即对已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均超过95%，且经政府协调未能达成一致的，为维护和增进公共利益，政府可探索依法对未签约部分房屋和集体土地实施征收。这无疑为预计于今年出台的《广州市城市更新条例》作出探路，也将试图扭转部分项目因留守户陷入的“僵局”。

广州探路：驶向城市更新快速路

广州市支持国企统筹做地优势明显，且已有沪杭等成功经验在先，值得期待其落地后的成效。但成功终究靠的是探索而非“复制”，尽管他山之石可以攻玉，但盲目复制也会有“水土不服”的风险。

最新数据显示，截至2023年3月，广州市纳入省“三旧”改造标图建库的城市更新用地约603平方公里，约占全市存量建设用地总量（1787平方公里）的1/3。其中，扣除难以实施改造的地块，广州城市更新可实施改造用地约418平方公里，包括旧城镇58.70平方公里占比14%；旧村庄194.49平方公里占比46%；旧厂房165.27平方公里占比40%。

上述数据表明，广州要实现高质量发展必须解决好存量土地高效利用问题，未来，实施城市更新行动仍有很大潜力；同时，数据也反映了广州存量用地的复杂性，特别在可实施改造的存量用地中，村集体、宅基地等土地占比大，在一定程度上决定了其城市更新工作面临着一定挑战。

自2009年启动“三旧”改造以来，广州一直采用“政府+市场”的改造模式，特别在城中村改造中市场参与度高，随着房地产行业迅速发展，十余年间改造成本也大幅提升。此外，广州存量用地类型丰富、产权复杂，解决历史遗留问题等均需要一定时间。

接下来，将城市重点功能片区统筹做地、开发，可扩宽片区内综合开发、平衡的空间，有助于城市重点片区资源整合，城乡一体化发展。然而，在城中村改造方面，做地主体依然要解决改造对象的市场期待，面对规模庞大的拆迁工作等，这对于一直以市场化方式选择合作企业的广州城中村项目来说，不难预见其将面临的挑战。

毋庸置疑，正如一位业内专家所言，“国企参与做地就是要实现片区资源整合，把片区内好统合、易整理的地块先整理出来，做到土地供应强保障，再带动后续难整理的土地统筹开发。”各片区资源禀赋不同，土地复杂程度不同，但广州先以城市重点功能片区为试点，也足以体现其提升城市环境品质的决心。

除存量用地情况复杂外，广州统筹做地鼓励国企自筹资金也让一些企业担忧融资难的问题。对比杭州，其最初启动土地整备工作时，正赶上国家发放棚改专项资金，杭州成功申请到一笔千亿级棚改贷款资金，有力保障了对初期做地成本的支付。回看广州，启动统筹做地的“第一桶金”需要企业自筹，土地整备成本高且尚无成本核算认定标准，企业期待后续文件能进一步明确。

统筹做地对于广州而言，是扩大土地资源蓄水池的一次重大机遇——在做地片区内通过统筹资源，推动“硬骨头”项目提速，全面提升区域交通，改善城市界面，提高片区土地整体价值。

言简意赅的10条措施，在成本、融资、收益回报、开发流程等方面仍有待相关细则，这些也是广州探索符合自身做地模式的必答题。

【南方日报记者】郎慧