南方周末特约撰稿 裴岩

责任编辑 | 于冬

“大多数非洲国家拒绝附和西方谴责和制裁俄罗斯，这让美国重新看到了非洲的能量。”

据法国国家人口统计研究所预计，到2050年，非洲的年轻人口将翻一番，达到25亿人，占全球人口的四分之一以上。图为青少年在南非开普敦机场附近空地踢足球（裴岩/图）

“当非洲成功时，美国就会成功。更坦诚地说，整个世界也会成功。”2022年12月14日，在华盛顿举行的“美国—非洲领导人峰会”上，美国总统拜登信誓旦旦将“全情投入非洲的未来”。

第一届美非峰会还是在奥巴马担任总统的2014年。此后，奥巴马的继任者特朗普毫不掩饰他对非洲的厌恶。

时隔八年后，美国主办第二届美非峰会，55位非洲国家领导人中至少有49人飞抵华盛顿，拜登政府正试图通过多边外交努力来挽回失去的影响力。

从“口误”到“全情投入非洲未来”

“（我们）与国会合作，投资3500亿美元，以促进近5亿美元的融资，确保更多的非洲人能够参与数字经济。”2022年12月14日，拜登宣布了一项“庞大”的援助非洲计划。

但受援助的非洲国家尚未来得及庆贺，白宫随即在官网上将总统讲话实录文字中的“3500亿美元”改为“3.5亿美元”。

为了避免进一步澄清的尴尬，白宫官网上还刻意将数字“350”后的“十亿”（billion）打上了删除线，并重新改为“百万”（million）。

年过八旬的拜登又一次“口误”，一场援非“乌龙”更是传遍世界。作为全球最大的对外援助捐助国，美国只有三分之一的对外援助资金流向非洲。

仅俄乌冲突爆发后，美国就至少向乌克兰提供了536亿美元的援助，这超过美国2019年对外援助的总和。

2022年12月18日，尴尬的拜登又郑重宣布：美国政府未来三年内将向非洲提供550亿美元的经济援助，这笔资金包括在2025财年前投放的40亿美元，主要用于培训非洲的医疗人员。

这被称为“新冠疫情暴发以来华盛顿援助的优先事项”。但外界担忧对非洲550亿美元的援助承诺能否兑现？

从美国国务院公布的信息来看，援助法案还要经过共和党把持的众议院的“诘难”。即使获得议会通过，550亿美元的经济援助要分给大约50个非洲国家，并在2023年编入预算、2024年开始实施，仍被批评为“杯水车薪”“远水解近渴”。

“相比前任，拜登政府并没有真正采取不同的做法。”欧亚集团非洲问题首席分析师阿马卡·安库认为，美国对非援助缺乏新意和诚意。南非约翰内斯堡大学学者马坦博也认为，首届美非峰会并未让非洲国家看到实实在在的成果。

历史上，美国多项对非援助被指“画饼充饥”。2013年6月，时任美国总统奥巴马访问南非时宣布“电力非洲”计划，并声称要让“非洲目前还黑暗的地方被电灯照亮”。

但截至2020年12月，“电力非洲”实际发电量还不足承诺的四分之一。2014年首届美非峰会上，时任美国总统奥巴马承诺提供防治艾滋病的资金等。但特朗普上台后，美国政府大幅削减了该项资金援助。

第二届美非峰会上，拜登还宣布支持非洲联盟成为二十国集团（G20）的永久成员。

“我们很早以前就意识到，非洲的成功与繁荣对确保我们所有人获得更美好的未来至关重要。”第二届美非峰会上，拜登也向商界大佬们喊话。

美非峰会工商分论坛还设定四个议题：美非贸易与投资关系的未来、非洲基础设施和能源转型的融资、加强非洲粮食安全，以及推动数字互联互通。

但是，拜登只口头宣布了《非洲数字化转型倡议》，双方落定的合作也只有美国国家航空航天局（NASA）跟尼日利亚、卢旺达签署的《阿尔忒弥斯协定》。

非洲市场对多数美国企业而言缺乏吸引力，腐败、政变以及法治缺失等投资环境更是让美国企业望而却步。

据法国国家人口统计研究所预计，到2050年，非洲的年轻人口将翻一番，达到25亿人，占全球人口的四分之一以上。图为南非开普敦一家商场附近。（裴岩/图）

政治条件

第二届美非峰会上，拜登还宣布支持非洲联盟（非盟）在二十国集团（G20）获得永久席位，并主张在改革后的联合国安理会中设置一名非洲代表。

“（拜登）总统呼吁在整个非洲大陆举行自由选举。”美国总统国家安全顾问沙利文公开表示，美国还承诺提供超过 1.65 亿美元支持明年“非洲的选举和善治”。

美国的对外援助往往带有政治条件。2000年5月,美国国会通过《非洲增长与机遇法案》(AGOA),该法案是21世纪美国对非政治和经济政策的基石。

但受益国必须遵守美国设定的多项政治标准：建立市场经济,保护私有财产;政治多元化和民主化;保护人权和公平审判;消除童工、保护工人的权利；不得从事危害美国的恐怖活动。

2015年，奥巴马政府将《非洲增长与机遇法案》有效期延伸至2025年。多年来，多个非洲国家因政治不达标被移出受益名单。

“很遗憾，法案这些年来未获得充分发挥。”近日，美国国务院主管非洲事务的助理国务卿莫莉·菲公开承认。

在该法案下，多数非洲国家对美出口额不升反降。埃通社注意到，2020年，只有肯尼亚、埃塞俄比亚等少数东非国家对美出口略有上升，其余非洲多国对美出口均呈下降趋势。

美国对撒哈拉以南非洲国家的出口则节节攀升。据《美国与撒哈拉以南非洲贸易投资报告》统计，从2016年的135亿美元增加到2018年的159亿美元，复合年增长率高达8.5％。

美国对非洲的援助和投资带有相对苛刻的政治条件，一直是政界和学术界争议的焦点。一些批评者指出，美国设定的“政治条件”往往成为干预非洲国家内政和制造混乱的棋子。

多数非洲国家都有遭受西方殖民、掠夺和压榨的历史，对附加的“政治条件”和外来干涉颇为敏感和排斥。

在理想主义与现实主义之间摇摆，美国的外交政策也往往带有浓厚的意识形态色彩。在第二届美非论坛上，至少有四个非洲国家因为“民主程度不够”而被排斥在外。

津巴布韦总统埃默森·姆南加古瓦虽受到邀请，但其子小姆南加古瓦却因与一家名为“萨肯达（Sakunda Holdings）”的企业交易，而被美国政府认定为“侵犯人权的人，以及那些破坏民主程序或纵容腐败的人”。

一场场政变困扰着非洲大陆，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯称之为“政变流行病”。有支持者因此认为，政变频仍的非洲国家需要“政治条件”保护民主的起步。

据“非洲晴雨表”(Afrobarometer)统计，1960年至1990年间，非洲国家发生了两百多场政变，其中一半取得了成功。2020年以来，马里、几内亚比绍、苏丹等又相继发生7场政变以及多场未遂政变。

非洲政变频繁的原因纷繁复杂。但政党执政经验不足、政府机构不完善、殖民主义的挑唆分化，被认为是非洲政变的主要政治原因，而该地区在文化、经济、军事和安全领域内的矛盾则是政变频繁的深层原因。

“美国重新看到了非洲的能量”

“美非峰会是失败的，除非美国人平等地对待非洲人。”非盟前驻美国代表阿里卡纳·奇霍姆博里—奎奥认为，“历史上，美国就将非洲视为‘后院’，对非洲人实行种族歧视。”

多年来，美国市场“冷落”非洲，大多以“大国竞争”的面貌展开对非洲的争夺。前总统特朗普任内从未到访过非洲，在其任内的大约5000 条总统推文中只有 4 条提及非洲。

2018年1月移民政策讨论会上，特朗普甚至公开声称一些拉美和非洲国家为“粪坑”（shithole），遭到非洲各国的强烈谴责。2022年初新冠疫情暴发后，美国又一边大量囤积疫苗，一边却将快过期的疫苗送往非洲。

2018 年 12 月，特朗普政府宣布了一项“新非洲战略”。一家非洲援助项目主任约翰·特明撰文认为，特朗普政府过于专注与中国、俄罗斯竞争等“狭隘的目标”。

如今，拜登政府却恢复举办第二届美非峰会，并高调宣布“重返非洲”。半岛电视台高级政治分析师马尔万·比沙拉认为，美方意图并不是真正帮助非洲改善民生，也不全是促进发展、保护环境或积极应对气候变化，而是出于地缘政治博弈考虑。

“大多数非洲国家拒绝附和西方谴责和制裁俄罗斯，这让美国重新看到了非洲的能量。”南非智库先锋集团首席执行官杰森·姆斯优卡认为。

2022年初俄乌战争爆发后，美国未能在联合国内部争取到非洲国家的广泛支持。美国提议就冻结俄罗斯在联合国人权理事会成员资格进行表决时，54个非洲国家中只有10个国家投赞成票，9个投反对票，其余国家弃权或未出席会议。

当前，非洲国家在联合国大会的成员中超过四分之一。在美国内部，非洲新移民及其后裔已占总人口的13.2%，该群体一直偏向支持民主党。

作为民主党总统，拜登也预见到非洲对全球贸易和投资的重要性。从面积来看，非洲大陆的面积超过美国、中国、印度、日本和欧洲大部分地区的面积总和，拥有全球一半以上的耕地，还拥有丰富的矿产资源。

非洲拥有庞大的人口和市场。据法国国家人口统计研究所预计，到2050年，非洲的年轻人口将翻一番，达到25亿人，占全球人口的四分之一以上，其中41%的人口年龄在15岁以下，非洲商业和消费市场年均将达到16万亿美元。

不过，不少非洲国家也担忧陷入“资源诅咒”，进而沦为美国的资源供给地和商品倾销市场。

“美国不应向非洲出口大宗商品，而应寻找投资机会。他们（美国企业）拥有机器，拥有专业知识，因此可以在非洲为非洲大陆制造产品。”肯尼亚总统威廉·鲁托公开表示。

但非洲人对美国的好感度也在上升。据“非洲晴雨表”(Afrobarometer)民调显示，大约60%的非洲人认为美国对他们的国家产生了积极的经济和政治影响，仅次于中国的63%，却远高于俄罗斯的35%以及英法等前殖民国家的46%。

本期编辑：丁玉林