【裁判要旨】

可诉行政行为应具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。处罚决定系执法局以其自身名义对当事人的房屋作出的违法性认定和拆除决定，而规划局根据执法局的咨询请求作出的处罚意见，属于行政机关之间依照各自职权进行咨询、答复的内部行政行为，对外不产生法律效力，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申5860号

再审申请人（一审原告，二审上诉人）练文雄，男，1965年2月24日出生，汉族。

再审申请人（一审原告，二审上诉人）练文彪，男，1968年4月4日出生，汉族。

再审申请人（一审原告，二审上诉人）练文飞，男，1969年10月1日出生，汉族。

再审申请人（一审原告，二审上诉人）练文寿，男，1973年8月14日出生，汉族。

再审申请人（一审原告，二审上诉人）练文高，男，1976年8月13日出生，汉族。

再审申请人（一审原告，二审上诉人）练文珍，女，1966年7月7日出生，汉族。

再审申请人（一审原告，二审上诉人）练文荣，女，1971年4月11日出生，汉族。

再审申请人（一审原告，二审上诉人）练文娟，女，1975年5月8日出生，汉族。

再审申请人（一审原告，二审上诉人）罗秀群，女，1941年10月23日出生，汉族。

上述九再审申请人共同委托代理人李益友，湖南经卫律师事务所律师。

上述九再审申请人共同委托代理人蒋湘益，湖南经卫律师事务所律师。

被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区柳州市人民政府。

法定代表人吴炜。

被申请人（一审被告，二审被上诉人）广西壮族自治区柳州市规划局。

法定代表人李继昭。

再审申请人练文雄、练文彪、练文飞、练文寿、练文高、练文珍、练文荣、练文娟、罗秀群（以下简称练文雄等9人）因诉被申请人广西壮族自治区柳州市规划局（以下简称柳州市规划局）、广西壮族自治区柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）规划行政处罚及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院作出的（2017）桂行终1169号行政判决和（2017）桂行终1170号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对两案进行了合并审查，现已审查终结。

练文雄等9人申请再审称：（一）柳州市规划局出具的涉案处罚意见不是为答复征询而出具，不属于内部交换意见，已经对外产生法律效力。（二）涉案处罚意见即使是内部行政行为，但根据最高人民法院发布的第五批指导性案例22号之精神，也属于可诉的行政行为。（三）虽然柳州市规划局没有送达法律文书，且柳州市城中区执法局的行政处罚决定也没有直接援引该处罚意见作为行政处罚依据，但是，柳州市规划局的处罚意见是以申请人为行政相对人，申请人有权提起诉讼。（四）申请人起诉时将柳州市规划局和柳州市政府列为共同被告，但一审法院拆分案件进行处理，二审予以认可，均属于适用法律错误。综上，请求撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1169号行政判决和柳州市中级人民法院（2016）桂02行初167号行政判决，撤销广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终1170号行政裁定和柳州市中级人民法院（2016）桂02行初167号行政裁定，并撤销柳州市政府柳政复字（2016）13号复议决定。

本院经审查认为，本案的争议焦点是柳州市规划局作出的行政处罚意见书是否对再审申请人练文雄等9人的权利义务产生实际影响，该处罚意见是否属于行政复议的受案范围。

根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条的规定，行政复议的审查对象是行政机关对公民、法人或者其他组织作出的具体行政行为。本案中，原审查明，2013年4月10日，柳州市城中区城市管理行政执法局（以下简称城中区执法局）对练金成（系本案再审申请人练文雄等8人的父亲、再审申请人罗秀群的配偶，于2016年5月18日去世）涉嫌违法建设进行调查，应城中区执法局的咨询请求，柳州市规划局于2013年6月28日就案涉违法建筑作出行政处罚意见书。2013年7月10日，城中区执法局作出柳城管城中规划类行决字（2013）第162号《行政处罚决定书》（以下简称162号处罚决定），责令练金成自行拆除违法搭建的建（构）筑物。从原审查明的上述事实可知，案涉162号处罚决定系城中区执法局以其自身名义对练金成的房屋作出的违法性认定和拆除决定，而被申请人柳州市规划局根据城中区执法局的咨询请求作出的处罚意见，属于行政机关之间依照各自职权进行咨询、答复的内部行政行为，对外不产生法律效力，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，因此，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。

关于再审申请人主张内部行政行为也属于可诉的行政行为的问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”根据上述司法解释的规定，可诉的行政行为应当具备直接对外发生法律效果的特点，即行政行为的作出必须直接导致行政相对人及利害关系人权利义务的变动。如果行政机关某一行为的内容需要借助另一行政行为的作出才能对外发生效力，则该行为因不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，城中区执法局依法履行了162号处罚决定的送达程序，直接对当事人的权利义务产生实际影响，与再审申请人引用的第五批指导案例中第22号案例的情形并不相同，该指导案例对本案不具指导性。综上，一审判决驳回练文雄等9人的诉讼请求，二审判决予以维持正确，本院予以支持。

应当指出的是，一审时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，不属于行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，一审法院以“柳州市人民政府认为练金成申请行政复议的事项不属于行政复议的受案范围，驳回了原告的行政复议申请”为由，将本案予以分案处理，并以练文雄等9人应向基层法院提起诉讼为由，裁定驳回练文雄等9人对柳州市规划局的起诉，该作法实属不妥，一审法院本应将柳州市规划局列为第三人，一并作出判决。但是，本院前述已经指出，柳州市规划局作出的行政处罚意见属于内部行政行为，不具备外部法律效力，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，因此裁定再审本案对再审申请人不具有实际意义，本院不予再审。

综上，练文雄等9人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回练文雄、练文彪、练文飞、练文寿、练文高、练文珍、练文荣、练文娟、罗秀群的再审申请。

审判长　　刘艾涛

审判员　　龚　斌

审判员　　熊俊勇

二〇一八年十二月二十七日

法官助理    徐    超

书记员        唐劲松

附：本案二审判决

广西壮族自治区高级人民法院

行 政 判 决 书

（2017）桂行终1169号

上诉人（一审原告）练文雄，男，1965年2月24日生，汉族，住柳州市城中区。

上诉人（一审原告）练文彪，男，1968年4月4日生，汉族，住柳州市城中区。

上诉人（一审原告）练文飞，男，1969年10月1日生，汉族，住柳州市城中区。

上诉人（一审原告）练文寿，男，1973年8月14日生，汉族，住柳州市城中区。

上诉人（一审原告）练文高，男，1976年8月13日生，汉族，住柳州市城中区。

上诉人（一审原告）练文珍，女，1966年7月7日生，汉族，住柳州市城中区。

上诉人（一审原告）练文荣，女，1971年4月11日生，汉族，住柳州市城中区。

上诉人（一审原告）练文娟，女，1975年5月8日生，汉族，住柳州市城中区。

上诉人（一审原告）罗秀群，女，1941年10月23日生，汉族，住柳州市城中区。

上述九上诉人共同委托代理人李益友，湖南经卫律师事务所律师。

上述九上诉人共同委托代理人蒋湘益，湖南经卫律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市文昌路66号。

法定代表人吴炜，市长。

上诉人练文雄、练文彪、练文飞、练文寿、练文高、练文珍、练文荣、练文娟、罗秀群（以下简称练文雄等九人）因其诉柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）规划行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2016）桂02行初167号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

柳州市中级人民法院一审查明：2013年4月10日，柳州市城中区城市管理行政执法局（以下简称城中区执法局）对练金成涉嫌违法建设进行调查。2013年6月28日，城中区执法局向柳州市规划局提出咨询请求，请求柳州市规划局认定练金成是否办理了《建设工程规划许可证》并对练金成的行为作出具体处罚意见。当日，柳州市规划局向城中区执法局作出“未经许可建设，同意责令限期拆除并处工程造价百分之十即119315元罚款”的处罚意见。2013年7月10日，城中区执法局对练金成作出柳城管城中规划类行决字[2013]第162号行政处罚决定书，责令练金成“自收到决定书之日起三日内自行拆除违法搭建的建（构）筑物。”练金成对柳州市规划局的处罚意见不服，向柳州市政府申请行政复议，柳州市政府经复议认为，柳州市规划局根据城中区执法局的咨询请求作出的行政处罚意见属内部行政行为，不具有强制力不属于行政复议的受案范围，遂于2016年4月27日作出柳政复字[2016]13号行政复议决定书（以下简称13号复议决定），决定：驳回练金成的行政复议申请。练金成于2016年5月18日去世。练文雄、练文彪、练文飞、练文寿、练文高、练文珍、练文荣、练文娟系练金成的子女，罗秀群系练金成的配偶。练文雄等九人以柳州市规划局和柳州市政府为共同被告提起本案诉讼，要求判决撤销柳州市规划局的处罚意见和柳州市政府的13号复议决定。

柳州市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”的规定，练文雄等九人作为练金成的配偶及子女，在练金成死亡后，依法取得对相关行政行为提起诉讼的原告主体资格。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定，练文雄等九人对柳州市规划局的处罚意见不服，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条的规定向有管辖权的基层人民法院提起行政诉讼。练文雄等九人向柳州市中级人民法院起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项规定的起诉条件。对此，柳州市中级人民法院另行裁定予以驳回。

根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条的规定，行政复议的对象应当是行政机关对公民、法人和其他组织作出的具体行政行为。本案中，对练金成的房屋作出违法性认定和拆除决定，导致其权利义务受到实质影响的行政行为是城中区执法局作出的柳城管城中规划类行决字[2013]第162号行政处罚决定，柳州市规划局根据城中区执法局的咨询请求作出的处罚意见，本身并未直接设定练金成的权利义务内容，只是政府相关职能部门之间业务程序上的意见征询，其行为对象仅针对城中区执法局，并不具有外化的法律效力，因此，该处罚意见并不是柳州市规划局以练金成为行政相对人作出的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议受理范围。柳州市政府据此依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项的规定驳回练金成的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。练文雄等九人请求撤销柳州市政府13号复议决定，无事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回练文雄等九人要求撤销柳州市政府13号复议决定的诉讼请求。

上诉人练文雄等九人上诉称：一、柳州市规划局的处罚意见不属于内部行政行为。（一）该处罚意见具有相对独立性。该处罚意见是柳州市规划局行使规划违法行为认定权的结果，其所作出的违法建设认定行为属于公法上的职权行为。虽然措辞上为“建议”，实质上是具有法律效力的认定，具有羁束力。城中区执法局后续的处罚行为须以此为依据，没有对其进行审查甚至撤销的权力，该处罚意见已对上诉人的权利产生直接影响。（二）该处罚意见具有外部性和强制力。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第四项的规定，不具有强制力的行政指导行为不属于行政诉讼的受案范围。但涉案处罚意见显然不属于指导行为，且已产生强制力。涉案处罚意见系柳州市规划局应城中区执法局的要求出具，对于柳州市规划局来说，城中区执法局属于外部单位，二者并无隶属关系，不属于行政机关内部行政行为。该处罚意见对城中区执法局具有羁束力，已经发生法律效力，成为城中区执法局作出行政处罚决定的直接的事实根据，是执法部门作出处罚决定的前置行为。在行政处罚诉讼案件中，执法部门均将规划部门的认定意见作为证明其处罚决定合法的主要证据。（三）我国司法实践普遍认为违法建筑认定不属于内部行政行为，而行政复议比行政诉讼的受理范围更广。二、柳州市政府本应作出撤销柳州市规划局处罚意见的复议决定，却错误地驳回上诉人的复议申请，导致无法查清案情，变相剥夺上诉人的诉权，放纵违法行政行为。三、一审判决未列柳州市规划局为第三人，显属程序违法。柳州市规划局与本案有利害关系，是复议被申请人，依法应列为本案第三人。综上，请求撤销一审判决，改判撤销柳州市政府作出的13号复议决定。

被上诉人柳州市政府未提交书面答辩意见。

本院二审审理过程中，上诉人练文雄等九人提供了柳州市城中区征地拆迁办公室城中征信复〔2015〕15号《关于练金成信访事项的处理情况答复意见书》、房屋拆迁补偿一览表（附表1）、证据目录清单、柳城管城中规划类行决字[2013]第162号行政处罚决定书送达回证等材料，欲证明涉案房屋在征地拆迁范围内属征地拆迁，而非拆除违章建筑及证明城中区执法局送达行政处罚决定程序违法。本院认为，上述证据欲证明的事实涉及征地及处罚等内容，与本案处理的规划行政复议无直接关联性，且其在二审时才提供该证据不符合证据规则规定，本院不予认定。

经审查，本院认为一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。

本院另查明，一审法院已另行作出（2016）桂02行初167号行政裁定，驳回练文雄等九人对柳州市规划局的起诉。练文雄等九人不服，向本院提起上诉。本院已另案作出（2017）桂行终1170号行政裁定进行处理。

本院认为，涉案处罚意见是柳州市规划局为答复城中区执法局的征询而出具，是城中区执法局和柳州市规划局依照各自职权共同参与、进行咨询与答复的内部交换意见的过程性行为，没有对外产生法律效力，最终对外产生法律效力的是城中区执法局作出的处罚决定。从本院审理查明的情况看，练文雄等九人主张涉案处罚意见的名称及内容系其在另案行政诉讼中得知，也没有证据表明柳州市规划局曾将该处罚意见向练文雄等九人送达，且城中区执法局的行政处罚决定也没有直接援引该处罚意见作为行政处罚依据，故该处罚意见并未产生外化的法律效果。因此，涉案处罚意见是内部行政行为，没有直接对当事人的权利义务产生实际影响，依法不属于行政复议受案范围。柳州市政府作出13号复议决定，以涉案处罚意见不属于行政复议受案范围为由决定驳回练文雄等九人的复议申请，是正确的。

一般而言，一个事项如果不属于行政复议受案范围，驳回复议申请的行政复议决定实质就是一个对非复议事项的处理，通常亦不属于行政诉讼的受案范围，法院对该驳回复议申请决定的起诉以裁定不予立案或驳回起诉来处理更符合法律规定。当然，将驳回复议申请决定视为一个行政行为进行实体审理，也无不可。一审法院受理练文雄等九人对柳州市政府13号复议决定的起诉并判决驳回练文雄等九人的诉讼请求，并无明显不当，本院仍予以维持。

关于上诉人主张一审判决遗漏柳州市规划局作为本案第三人属程序违法的问题。在行政复议法律程序中，复议机关依法对原处理机关的行政行为实施法律监督。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”在复议机关单独作被告的行政诉讼案件中，原处理机关既不是同被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，也与本案处理结果没有利害关系，依法不应列为本案第三人。一审法院未将柳州市规划局列为第三人并无不当。

综上所述，一审判决处理结果正确，本院予以维持。上诉人练文雄等九人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人练文雄、练文彪、练文飞、练文寿、练文高、练文珍、练文荣、练文娟、罗秀群共同负担。

本判决为终审判决。

审判长　　王小成

审判员　　班　艳

审判员　　陈　惠

二〇一八年一月三十一日

法官助理    杜翰洋

书记员      王家兴

来源：行政涉法研究