南都讯 记者刘嫚 发自贵州兴义  9月22日上午，在万顷碧波的贵州万峰湖畔， 最高人民检察院举行第四十一批指导性案例（生态环境公益诉讼主题）发布会，这是最高检首次在办案现场发布指导性案例，当天发布的指导性案例——万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案（以下简称“万峰湖专案”）是最高检直接办理的第一起公益诉讼案件。

“万峰之湖，西南之最”，位于黔桂滇三省交界的万峰湖曾因山明水秀得名，其水面达816平方公里，相当于76个杭州西湖。

但由于湖区污染防治工作滞后，水质不断恶化，万峰湖整体水质在III类或者IV以下，部分水质甚至达到劣V类，万峰湖生态问题曾两次被中央生态环保督察“点名”，但相关问题并未从根本上解决。

对此，2019年12月，最高检基于万峰湖流域生态环境受损的事实直接进行公益诉讼立案，历时一年，通过办案督促整治，万峰湖生态环境污染问题有效整改，让“平湖明珠”得以重现。

“万峰之湖”曾陷污染之困

万峰湖是“珠江三角”经济区的重要水源。但由于湖区污染防治工作滞后，网箱养殖无序发展，水质不断恶化，水体富营养化严重，整体水质在III类或者IV以下，部分水质甚至达到劣V类。

南都记者关注到，万峰湖生态问题曾两次被中央生态环保督察“点名”。2016年，第一轮中央生态环保督察第一批第六督察组在广西督察时发现：“2015年全区11个重点湖库中有5个水质下降明显”，其中包括万峰湖的广西水域。2017年，第一轮中央生态环保督察第一批第七督察组在贵州督察时发现：“珠江流域万峰湖库区网箱面积7072亩，超过规划养殖面积2.48倍”。

此后，贵州省黔西南州、广西壮族自治区百色市政府就督察发现的问题分别组织了整改，但相关问题并未从根本上解决。此外，万峰湖流域还存在干支流工业废水直排、生活垃圾污染等问题。例如，贵州省普安县辖区两处小煤窑废弃矿井每天产生90余吨的酸性废水，沿坡梗、沟渠、河道汇入万峰湖。隆林县、西林县辖区在湖上建造600多个水面浮房，浮房大多设厨房、卫生间、休息室等，浮房、钓台使用过程中产生的生活垃圾、污水直排入湖。种种排污行为直接影响着万峰湖水质，使湖区公共利益受到损害。

破解跨区域污染难题，最高检直接立案

2019年11月，贵州省人民检察院向最高检反映了万峰湖流域生态环境污染公益诉讼案件线索。

最高检认为，万峰湖流域污染问题涉及重大公共利益，流域生态环境受损难以根治的重要原因，在于地跨三省（区），上下游、左右岸的治理主张和执行标准不统一，仅由一省（区）检察机关依法履职督促治理难以奏效。为根治污染，有必要由最高检直接立案办理。

综合考虑本案实际，同年12月11日，最高检决定基于万峰湖流域生态环境受损的事实直接进行公益诉讼立案。最高检启动一体化办案机制，组建由大检察官担任主办检察官的办案组，从本院及三省（区）检察机关抽调办案骨干作为办案组成员；三省（区）分别组建办案分组，负责摸排污染源线索、办理最高检交办和指定管辖的案件。

万峰湖专案的首要目标是清理网箱，办案一开始就碰到了“硬骨头”，广西F集团旗下的G渔业有限公司是隆林县招商引资的龙头企业，其非法养殖的网箱面积达到24万平方米，每天投入饵料约为30吨左右，对水体造成严重污染。

针对发展与保护的矛盾问题，2020年2月17日，广西自治区检察院将地方反映的关于“清网行动缓一缓、等一等”的要求报请到最高。2月26日，最高检批复，企业的合法权益应当受法律保护，但对待经济发展中涉及的环境保护问题，应以习近平生态文明思想为指引，坚持生态优先、绿色发展的先进理念，不改变清理违法网箱的办案目标，但基于新冠肺炎疫情对鲜鱼市场的影响，允许在不再投放饵料前提下适当延缓拆除网箱时限，尽可能减少企业损失。

8月25日，最高检办案组深入督导发现，该公司约8800余平方米网箱仍在持续投料喂养，直接向涉案企业阐明法律责任，向县政府主要负责人严肃指出存在问题，督促从严依法履职。9月13日，涉案企业自行拆除全部网箱。

在收到交办和指定管辖的案件线索后，经进一步调查，检察机关共依法立案45件，其中行政公益诉讼案件44件，民事公益诉讼1件。其中，44件行政公益诉讼案件均在诉前程序中得到解决，其中通过磋商解决8件，通过制发检察建议解决36件。

历时一年，通过办案督促整治，万峰湖生态环境污染问题得到有效整改，湖面非法养殖、沿湖岸线及干支流污染等问题得到有效解决，水质持续好转，万顷碧波都是I类或者II类的优质水体。

流域性治理上级检察院可依法直接立案

流域治理是世界性难题，大江大湖上下游不同行、左右岸不同步都是治理中的顽症痼疾。

“然而，正是这种矛盾或者冲突，使得中国特色的检察制度拥有更为广阔的法治舞台，使得跨行政区划公益诉讼的法理基础表现得更为充分。”最高人民检察院副检察长张雪樵介绍，针对流域治理难题，检察权可以其法律监督的属性和垂直管理体制为后盾，利用跨行政区划公益诉讼检察，有效促进地方行政权的依法行使，克服地方越权执法、多头执法、选择性执法或者不作为等实践中存在的突出问题。

张雪樵称，跨行政区划公益诉讼检察不仅是一项司法制度，更代表了社会治理理念的更新、社会治理模式的转型，有效弥补了政府权力的单向性、有限性以及社会事务的复杂性所带来的履职不力，有利于提升多元主体共治的系统性、协同性、整体性，顺应了推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求，为解决“公地悲剧”这一世界性难题提供了“中国方案”。

最高检在阐述该案典型意义时称，对于案情复杂、一时难以确定监督对象的公益损害线索，可以基于公益损害事实立案。流域性生态环境重大公益受损问题往往涉及多个侵权违法主体，还可能涉及多地多层级多个行政机关，一时难以确定具体监督对象。为避免公益损害继续扩大，人民检察院即使尚未查明具体违法履职的行政机关，或者实施具体侵害公益的民事违法主体，也可以基于公益损害事实及时立案。

此外，最高检还表示，对于江河湖泊流域性生态环境治理或者跨行政区划重大公益损害案件线索，上级人民检察院可以依法直接立案。跨两个以上省、市、县级行政区划的生态环境和自然资源公益损害，被公认为是治理难题，各地执法标准不一，治理进度和力度不同，由具有管辖权的各个基层人民检察院直接办案难度较大，对此，所涉行政区划共同的上级人民检察院可以直接立案