土地储备制度是政府调控土地市场的重要抓手，是严格节约集约用地不可或缺的重要环节，对稳定土地市场、促进经济社会发展等方面具有重大作用。本文在土地储备转型背景下，对土地储备转型发展的新趋势进行分析，并提出相关的建议。

一、土地储备转型发展新形势

自然资源部“三定”方案中明确提出：自然资源所有者权益司负责拟订全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资和土地储备政策。从国土资源到自然资源，土地储备迎来了新的发展阶段。

新形势的出现，使得现阶段土地储备工作开展中就需要从一体化、全生命周期管理方向出发，在土地收储、土地前期开发以及土地出让等工作环节，进行紧密联系和有效衔接，全面规范土地储备计划、项目、资金、资产、债券的管理，以进一步发挥土地储备在维护所有者权益、实现土地资产收益、促进节约集约用地、调控土地市场等方面的作用。

二、土地储备转型发展新趋势

政府储备土地是全民所有自然资源资产的重要组成部分，科学管理储备土地是维护和实现全民所有自然资源资产所有者权益的重要内容。在新形势土地储备工作要求背景下，土地储备转型发展面临“清家底、强计划、明预算、拓范围、统城乡”的新趋势：

1.清家底，土地储备资产负债表编制工作

2019年8月，自然资源部办公厅印发了《关于开展土地储备资产负债表试点工作的函》，在浙江杭州、宁波、山东济南、四川成都等8个城市部署开展市级土地储备资产负债表编制试点工作，探索建立符合地方实际的土地储备资产负债表编制体系和制度。

土地储备资产负债表的编制，将显化储备土地资产、价值、所有者权益，是全民所有自然资源资产管理的重要抓手，同时也是地方土地储备管理工作的集中体现。探索的编制路径、核算手段为国家层面建立健全土地储备资产负债表编制体系奠定基础，也为编制全民所有自然资源资产负债表提供经验借鉴。

根据《自然资源部办公厅关于升级土地储备监测监管系统的通知》，国有储备土地资产负债表将按年度编制，具体编制工作由自然资源主管部门负责组织实施，并通过监测监管系统报自然资源部。即试点探索后，国有土地储备资产负债表将会全面推开实施。

2.强计划，土地储备三年滚动计划和年度计划编制工作

2018年1月，自然资源部（原国土资源部）发布的《土地储备管理办法》明确提出各地要根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备总量、结构、布局、时序，优先储备空闲、低效的存量建设用地；结合土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、地方政府债务限额等合理确定土地储备年度计划。推进土地储备三年滚动计划和年度计划编制，为后续土地储备项目收储、开发利用、后期管护以及规范土地储备工作提供重要依据。

目前，各地已经开展土地储备年度计划的编制工作，但由于土地储备年度计划缺少统一的编制技术规范，部分省已经着手编制土地储备年度计划编制规范工作，如四川省已将本项工作纳入四川省省本级全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点任务。

3.明预算，土地储备项目预算管理工作

2019年5月，财政部、自然资源部联合印发《土地储备项目预算管理办法（试行）》,选择了北京、天津、河北、河南、山东、浙江（含宁波）、厦门等7省（市）作为首批开展土地储备项目预算管理试点地区。

试点在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理，即土地储备项目从拟收储到供应涉及的收入、支出必须全部纳入财政预算。项目预算按规定纳入地方政府性基金预算管理，年度预算执行中遵循以收定支、先收后支的原则。土地储备项目应当实现总体收支平衡和年度收支平衡。这对于规范土地储备项目预算管理，健全土地储备专项债券项目控制机制，有效防控专项债务风险，促进地方经济持续健康发展都有着重要意义。按照文件要求，将会视情况逐步扩大试点范围，鼓励符合条件的其他地区自行选择市县（区）开展试点。

4.拓范围，研究探索自然资源资产收储工作

当前，我国土地收储主要围绕国有建设用地开展。为贯彻落实“统一行使全民所有自然资源资产所有者”职责，进一步发挥自然资源资产储备制度对自然资源资产管理的作用，在收储国有建设用地的基础上，可探索开展对国有农用地及其他种类自然资源资产收储，对自然资源资产收储对象、收储标准、收储流程、收储规范等进行探索。

目前浙江省宁波市象山县已经制定了《象山县自然资源资产储备制度试点实施方案》，探索实施象山县行政辖区范围内国有土地资源、海域海岛、矿产资源等自然资源统筹储备利用。

5.统城乡，探索城乡统一的建设用地收储制度

2019年修订的《土地管理法》明确了集体经营性建设用地入市的有关规定，允许集体经营性建设用地在满足符合规划、依法登记等条件下进入市场。

在集体经营性建设用地入市背景下，如何实现集体经营性建设用地储备成为了入市工作亟需考虑的问题，集体经营性建设用地土地储备的主体是谁，如何进行储备，储备的程序是什么等均是亟需明确的事项。

因此，亟需探索将集体经营性建设用地纳入土地储备，与国有建设用地统一储备，构建城乡统一的建设用地收储制度。

三、土地储备转型发展相关建议

1.摸清储备土地“家底”，做好土地储备信息化管理

摸清储备土地“家底”是土地储备管理的基础环节。因此，应充分利用“三调”等各类专项调查成果，开展储备土地资产清查统计工作，全面摸清土地储备“家底”。弄清储备土地资产的数量、质量、范围、用途和价值，将土地储备资产情况纳入全民所有自然资源资产中[1]。

在此基础上，建立并完善土地储备数据库，建设土地储备管理系统，并与土地储备监测监管系统加强衔接，实现对土地储备全生命周期的管理。

2.明确土地储备机构职能，强化各部门分工协作

围绕现行土地储备管理制度，进一步优化完善省、市、县土地储备管理职责，对土地储备工作进行明确界定，促使各层级部门之间各司其职，高效发挥部门协作的优势。

其中，省级部门主要是制定省级土地储备相关政策及相关技术规范，土地储备专项债券的发行、使用、监管，省级跨市项目实施收储，对市县土地储备监督、管理等工作；市级部门主要承担土地储备工作的组织协调、规划管理、督促、指导职能，如组织编制全市土地储备规划与计划，全市土地储备资金的具体管理和使用，开展全市储备土地出入库管理和绩效考核等；各区（县）部门主要负责辖区土地储备项目的具体实施工作，如编制辖区土地储备规划、计划，制定土地储备项目具体实施方案等工作。同时，在土地储备过程中，还需加强与发改、住建、环保、财政等其他部门衔接协调，保障土地储备工作顺利开展。

3.加强土地储备规划管理，科学制定土地储备年度计划

土地储备计划是规范土地储备工作的关键，也是地方政府对当地土地进行储备、分配的有效手段。通过做精做优前期谋划，科学且合理的编制“三年滚动计划”“年度储备计划”，将储备工作有效的落实到实处，可促进国土空间规划的实施。

目前，各地普遍按照《土地储备管理办法》的相关要求，在市县层面编制土地储备年度计划。但土地储备年度计划编制面临技术规范缺失的问题，各地编制的成果不一，建议在国家、省级层面出台制定土地储备年度计划编制技术规范。同时，建议各地市在国土空间规划编制的基础上，加强土地储备三年滚动计划或土地储备中长期规划的编制，引导城市有序发展。

4.探索土地储备资金保障方式，拓宽土地储备资金来源

资金是土地储备工作中的重点，无论是征地拆迁还是前期开发，都需要耗费大量资金，而土地储备机构的自有资金和财政资金有限。因此，需加强土地储备资金的筹措和管理，拓展土地储备资金来源，探索形成有效的资金筹措和运行机制。

一方面，在合法合规的前提下，充分发挥市场作用，积极探索研究建立多元化的土地储备基金，完善土地出让收益分配机制，健全国有土地收益基金制度[2]；另一方面，鼓励地方创新，探索社会资本参与土地储备的路径。

5.建立健全城乡统一的建设用地收储制度

在农村集体经营性建设用地入市制度基础比较好的地区，可探索将集体经营性建设用地纳入土地储备工作，与国有建设用地统一储备，建立健全城乡统一的建设用地收储制度。

对农村集体经营性建设用地收储机制，土地储备主体、储备标准、储备程序、土地储备的资金来源等进行探索。通过建立健全城乡统一的建设用地收储制度，提高农村建设用地保障能力，促进乡村振兴。同时，也为开展国有农用地及其他种类自然资源资产收储打好基础，切实履行所有者职责。

参考文献

[1] 杨红,刘鸿.自然资源资产管理体制下土地储备的实践与思考[J].中国土地,2020(10):40-42.

[2] 李金光,张毅.以高质量土地储备管理保障城市土地要素供给[J].中国土地,2021(9):59.