2022年6月1日，《广东省乡村振兴促进条例》（下简称《条例》）由广东省第十三届人大常委会第四十三次会议通过，自2022年9月1日起实施。《条例》立法过程是怎样的？有何特色和亮点？华南农业大学法学教授、农村法治与社会发展研究中心主任兼新型城镇化法治研究中心主任王权典接受南方农村报（下简称“南农”）专访，就《条例》进行全面解读。

王权典  受访者供图

立足省情不断完善《条例》内容

南农：《广东省乡村振兴促进条例》的立法过程是怎样的？

王权典：《条例》自2020年被列为省人大常委会2021年立法计划初审项目后，法工委委托华南农业大学团队先行开展了基础研究。2021年省农业农村厅暨省委农办牵头调研起草，华南农业大学团队全程跟进协助，并邀请省司法厅立法工作人员参与指导，同年九月底完成建议送审稿。司法厅按照立法程序征求各地市、省直有关单位及省府法律顾问的意见，并公开征求社会公众意见。结合各方面意见及补充调研情况，经过多重环节的研究修改形成草案，于 2021年11月提交省人大常委会初次审议，2022年3月进行二次审议。尔后，省人大法委、法工委会同农村农业委、农业农村厅对常委会组成人员的审议意见进行了认真研究，并征求了在粤全国人大代表和省人大代表、省直有关单位、各地市人大常委会以及基层立法联系点和联络单位、立法咨询专家的意见，同时向社会公众征求意见；法工委又组织了表决前评估，对主要制度规范的可行性、出台时机、实施后的社会效果及实施中可能出现的问题进行评估，还就其中特殊问题开展了专项论证。又经过多轮会商与反复修改，本条例不断完善经三次审议后表决通过。最终审议稿对粮食安全暨耕地保护、区域特色产业融合发展、乡村治理体系构建等规定进一步修改完善，细化了人居环境提升、促进共同富裕有广东经验模式的帮扶机制等规定，并增加种质保护、平安乡村建设等规定。 

《条例》强调“务实”与“管用”

南农：2021年6月1日，《中华人民共和国乡村振兴促进法》正式实施。此外，全国各省也纷纷出台当地乡村振兴促进条例。广东省出台的《条例》与之相比有何不同？

王权典：乡村振兴战略的内涵丰富且涉及面广，不仅强调通过产业振兴促使农民增收、实现农民富裕的目标，还包括组织振兴、人才振兴、生态振兴和文化振兴等重要范畴。

国家立法即以“五大振兴”为抓手，从产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设等诸方面，将既定方针政策和成功实践经验法定化，完善政策措施和制度体系。

国家立法是顶层设计与统筹考量，地方立法应当结合区域实际，因地制宜做好配套规制、实施机制或措施的设计安排。这也是广东省条例与其他省份的不同之处。各地条例主要发挥承上启下的实施作用，更多关注国家立法如何在地方落地，有针对性地解决省域乡村振兴促进工作中的突出问题；不必苛求跟国家立法框架体系的对应性或完备性；就国家立法已有明确规制的内容事项，不必照抄条文。

《条例》重在追求立法内容的精准化，在体例架构上体现精干适中，在调整功能上凸显实操可行。就如立法过程中，省人大相关负责同志所说：不搞“大而全”重复立法或者“面面俱到”鸿篇巨制。国家上位法颁行不久，不可简单照抄照搬，上位法够用的条文原则上不重复，应该着重将上位法需要细化补充的内容写进《条例》。《条例》凸显其补充性、针对性且实施性，强调“务实”和“管用”——体例架构不跟国家立法及其他省市同类立法保持形同一致，而主要结合规制创设情况做出相应安排。

同时，《条例》的务实、管用还体现在既明确了各级政府职责又有刚性约束。《条例》总则要求建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度，进而在“保障措施”一章设立监督检查与报告评估机制，要求省政府建立客观反映乡村振兴进展的指标和统计体系，县级以上政府负责对本区域乡村振兴战略实施工作绩效进行评估和考核；明确政府履行职责不作为、乱作为等法律责任以及针对乡村振兴工作问题的社会监督机制，由此压实各级政府责任，确保政府职责落实到位。 

创新设置“乡村人居环境提升”专章

南农：《条例》的重点内容有哪些？要解决什么问题？

王权典：鉴于城乡与区域发展不平衡是广东基本省情和突出短板，故本立法特别关注并高度重视下列创制保障：

其一，将富裕农民作为乡村振兴的根本，把增加资产性收益作为推动农民持续增收的重点，推动农村综合改革使农民获得持续增收红利保障，构建与农民利益联结机制及农民持续增收保障机制。一是在乡村产业发展方面，结合落实粮食安全责任制，要求各级政府健全农民种粮收益保障机制，建立粮食生产补偿机制；结合乡村产业发展的系列举措，突出强调：“发展具有地域特色的产业强镇、专业村镇”；“支持渔区小城镇和渔村发展”；“培育农业社会化服务联合会等社会组织，建立健全农业社会化服务体系等。二是在乡村建设领域，“支持村集体和村民自主实施或者参与直接受益的乡村建设项目” 。三是在城乡融合发展方面，支持和引导农民参与“粤菜师傅”、“广东技工”、“南粤家政”等工程，促进就业创业；引导各类经营主体与农户建立保底收益、按股分红等利益联结机制，促进农民增收。四是在促进共同富裕的帮扶机制与保障措施方面，首先要求各级政府建立健全欠发达地区帮扶长效机制，持续推进欠发达地区发展，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，然后通过低收入人口帮扶、对口帮扶、定点帮扶、社会帮扶等规范措施对帮扶体系加以完善；在“保障措施”专章通过资金保障、社会资本、金融支持及保险服务、规划和用地保障等规范设计，明确益农增收的要素保障，其中特别强调：土地整治腾出的用地指标优先满足土地整治项目所在村乡村振兴发展用地需求，其收益优先用于土地整治项目所在村涉及乡村振兴发展项目支出。

其二，协调促进乡村产业发展规范指引——涉及重点发展产业、农业基础建设、粮食及农产品供给保障、农业产业集群及海洋渔业发展、土地利用与撂荒治理、农业品牌建设与标准化、数字化、社会化服务以及盘活闲置资源等重点措施。主要包括：一是明确要求各级政府发挥当地资源优势，培育与融合发展乡村特色产业，以及推动农产品加工业、乡村休闲旅游业、农村电商发展；二是结合广东实际，明确落实粮食安全责任制，保障粮食有效供给，建立粮食产业补偿机制，保障重要农产品供给；三是引导政府推进农业产业集群，建设广东特色的现代农业产业园及产业强镇、产业强村，推动农业产业升级；四是依据广东属于海洋经济大省的省情，引导政府充分利用海洋渔业资源，贯通渔业产业上下游，打造完整的渔业产业链条，提高现代渔业附加值；五是协调规范土地利用与撂荒治理，完善土地流转制度，创新流转模式，引导农民复耕撂荒地，充分利用土地资源，加强耕地撂荒治理，落实法律政策措施，按照合同约定的用地要求，细化催告复耕期限、复耕方式等机制；六是鼓励和支持培育广东特色的现代农业品牌，提高农产品市场竞争力和产业附加值。

其三，将依法补齐短板作为提升农村人居环境品质的主攻点，把增强弱项作为改善乡村基本公共服务的优先项。设置“乡村人居环境提升”专章属于广东立法创新之一。《条例》基于建设生态宜居乡村的动态目标，要求县级以上政府制定乡村人居环境整治提升实施方案，推动村容村貌整体提升和重点治理，健全长效管护机制，并针对改善村庄公共环境、推进乡村绿化美化和乡村风貌提升以及公共设施管护机制、村域管线规范设置、农房管控、生活垃圾与污水治理、厕所改造等关键事项做出规范要求，特别就长效管护要求各级政府保障农村公共设施管护和运行经费的投入，将应由政府承担的农村公共设施管护和运行经费纳入财政预算。

其四，将原扶贫开发经验与接续巩固拓展脱贫成果要求融入乡村振兴立法衔接，即转化设计为促进共同富裕的帮扶机制。按照中央政策部署，后续减贫治理置于乡村振兴领域，统筹相关措施并协调推进；开展乡村振兴既要重视精准扶贫经验模式，更要构建持续减贫治理长效机制。《条例》结合我省实际协调创制和统筹安排，要求各级政府建立健全欠发达地区帮扶长效机制，特别设计低收入人口帮扶、对口帮扶、定点帮扶、社会帮扶等规范机制，通过对欠发达村镇加快发展实施政策扶持（即驻镇帮镇扶村），促进镇域经济、农村集体（合作）经济发展，从而促进共同富裕——由此彰显本立法坚持巩固拓展脱贫成果与乡村振兴有效衔接，以法治思维引领后续减贫治理暨精准帮扶与区域发展“双驱动”，着力推进农村欠发达地区通过乡村振兴加快发展，完善低收入群体稳定增收且有效防止返贫的法律措施。

【记者】唐瑞谦

【来源】南方农村报