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研究团队扩大了观察对象，将城市数量从34个扩展为57个，新增了2个省会城市、各省份的第二城和沿海地区的其他主要城市。

北上与广深拉开差距；城市样本扩大后，长三角与珠三角的差距也更明显，前者的表现更为均衡，而后者出现了断层现象。

从经济、人口的角度来看，区域格局中的“第四极”已经形成，中部地区的“第五极”也已有苗头。但在幸福生活格局上，二者都在路上。

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文｜南方周末城市（区域）研究中心

理想之城课题组

执笔｜危昱萍

责任编辑｜李玉楼 吴筱羽

21世纪的第二个十年，似乎意在摧毁城市神话。

持续两年的疫情，暴露了城市在基层治理、医疗卫生、科学管理等多方面的短板；频发的极端天气，对城市的应急管理、规划建设又提出了新要求。

与此同时，人们对城市的热情不减。七普数据显示，城镇化进程、流动人口规模都快于预期。

这些现象与事实告诉我们，城市的美好生活将越来越重要。

因此，南方周末城市（区域）研究中心发布《理想之城榜2021》，继续描绘城市的“幸福感”，运用量化指标模型，发现城市的美好与不足。

在《理想之城榜2020》的基础上，研究团队扩大了观察对象，将城市数量从34个扩展为57个，新增了2个省会城市、各省份的第二城和沿海地区的其他主要城市。

指标仍分为公共空间、生活舒适、市民准入和市民待遇四大维度。不过三级指标从40项精简为30项，删减了中小学生数量等指标，增加了城镇人均可支配收入等指标，人口数据使用最新的“七普”数据。

这番调整后，《理想之城榜2021》更加聚焦每一个人的生活质量。

综合下来，常住人口多且增长较快，同时又能尽可能满足每个人的住房、教育、医疗、收入、消费、出行、生态、落户等需求的城市，排名较高。

与2020年度榜单对比，一线城市分化更明显，北上与广深拉开差距；城市样本扩大后，长三角与珠三角的差距也更明显，前者的表现更为均衡，而后者出现了断层现象。

而与《宜商之城榜2021》对比，研究团队发现杭州、南京、成都与四大一线城市同时位列两个榜单前十，可谓“宜居宜业七城”。

与此同时，过半城市出现了“瘸腿”现象。特别是这两年新晋的万亿GDP城市，存在房价收入比过高、市民待遇不足等问题。

从经济、人口的角度来看，区域格局中的“第四极”已经形成，中部地区的“第五极”也已现雏形。但在幸福生活格局上，二者都在路上。

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四个趋势

1.一线城市分化：北上保持绝对优势，广深被赶超。

高昂的房价、颇高的落户门槛、拥堵的交通，无损北京、上海的城市魅力。

这是连续两年的理想之城报告展示的结果：在《理想之城榜2020》《理想之城榜2021》中，北京、上海都分别位列前二，而深圳退出前四行列。

四大一线城市出现分化的主要原因在于公共空间与市民待遇。京沪在这两个二级指标上的表现，都优于其他城市。而且，这种领先优势足以抵消两座城市在市民准入、生活舒适上的劣势。

京沪在不同维度上截然不同的表现让人“又爱又恨”：为控制城市规模制定的公共政策，阻碍了人口流动的脚步，降低了城市活力；公共空间和市民待遇方面的优势，又让其拥有优于其他城市的“幸福值”，吸引外来人口。

2.长三角优于珠三角，非中心城市拉开差距。

在《理想之城榜2020》中，研究团队发现，在二线城市“幸福值”的供给上，珠三角地区表现不如长三角地区。将研究对象扩至57城，加入了两个地区的三、四线城市后，这种差距愈发明显。

一线城市中，上海得分高于广州、深圳；紧跟着，宁波、无锡、绍兴、嘉兴等一批二、三线长三角城市的得分都高于珠海、佛山；最后，珠三角城市出现断档，佛山与下一个珠三角城市的排名，相差二十多名。

这反映出，珠三角地区在经济总量、“幸福值”的供给上，都不如长三角地区均衡。即便以江苏或浙江省域对比，亦是如此。

从指标来看，长三角城市在生活舒适度上表现优异，包揽了该子榜的前七名。绍兴、宁波、苏州、嘉兴、常州等7座城市，城镇居民人均收入都超过6万元；而佛山、东莞、珠海人均收入都在6万元以下。

剔除统计差异的影响，这与两地的人口结构和产业结构有关。长三角地区集体经济发达，户籍人口占比高，人均收入相对更高；而珠三角地区存在大量劳动密集型的民营企业，非户籍人口占比高，人均收入相对更低。

同类型城市，长三角地区的市民待遇也好于珠三角地区，如宁杭好于广深，苏锡好于莞佛。

这也与珠三角地区非户籍人口占比高相关。本榜单内的人均教育、医疗资源都按常住人口计算，而此前国内城市配给这类资源时大多倾向于户籍人口。

另一大原因是珠三角地区居民更年轻，大中小学生多，对教育资源的需求更高。相应地，本榜单未计入的养老类公共服务，长三角地区的供给压力高于珠三角。

总体来看，榜单显示长三角地区的“幸福值”更高，且分布更均衡。不过，从全年龄来看，两个地区的公共服务都存在短板，未能完全匹配当地的经济发展水平。

3.大城愈大，中心城市人口集聚效应显著。

从具体指标来看，57城最明显的趋势便是人口愈发向中心城市流动。

报告数据显示，十年间，珠三角、长三角、成渝三大城市群的中心城市，以及中西部省会的人口增长最多。深圳、成都、郑州、杭州等城市的人口增量，都可以另外再组成几百万人口的大城市。

珠三角、长三角城市群的人口增长并不意外，本世纪初的第一个十年已是如此。

成渝的人口增长意义重大。昔日的人口流出地，拥有了成都、重庆这两座实力强劲的中心城市。逃离一线城市，川渝人民可选择在离家更近、人文环境类似的成都和重庆打拼。

而从国家层面来看，西南地区国家级生态功能区居住着三千多万人，成渝双城的崛起有望缓解这些生态脆弱地区的人口承载压力。

大城愈大，这是本世纪第二个十年中国城市发展的规律，是国人用脚投票的结果。

而佛山、金华两个普通地级市的表现，则彰显了融入城市群的重要性。有研究发现，全国三百多个城市中，只有9座城市的人口增量和增幅同时位于前20名，佛山和金华是仅有的普通地级市，击败了众多行政等级更高的城市。

佛山与广州的融合已推进了十余年。从夜间灯光图来看，两座城市已融为一体，不少区域研究学者更是将二者视作一个超级城市。金华亦积极融入长三角城市群，借助世界级的宁波舟山港，更紧密地连接国际市场。

在人口增速放缓的大背景下，融入城市群、接入广阔的国内外市场，或许是普通地级市提高城市活力的“人口流量密码”。

4.特大城市进入宽松落户时代。

人口流向大城，大城不满足于此，想要更多人。

报告显示，21座超特大城市中，大部分城市的落户门槛都低于国家发改委全面放宽城市落户条件的要求。

济南、昆明等地“零门槛”落户，青岛、郑州、沈阳、哈尔滨等地几近“零门槛”，长沙、西安仅在居住、社保等细项上有年限限制，佛山计划把珠三角城市群的就业年限纳入同城化累计。

即使是落户最为严格的北京和上海，也在2021年稍稍松动了户籍限制。如上海先是向北大、清华、复旦、上海交大、同济、华东师大等六所名校本科毕业生放开落户，后又允许符合条件的应届研究生毕业生在五个新城和自贸区新片区落户。

不限地域，超大城市精准的落户条件调整，特大城市宽松的落户限制，符合人口聚集规律，有助于人口在国家内部的自由流动。而当户籍不再是人口流动的障碍，如何留住外来人口，更加考验城市的内功。

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宜居vs宜业

1.城市“瘸腿”现象严重。

除了“理想之城”，2021年研究团队还以数据衡量了57座城市的“宜商值”，即适不适合做生意。

将《理想之城榜2021》与《宜商之城榜2021》对比，研究团队发现，有些城市既宜居又宜业，但过半城市出现了“瘸腿”现象。

对比同一城市在两个榜单中的排名，57个城市大致形成了6个阵营：以北上广深为代表的全能型选手，以苏州、武汉、青岛、宁波为代表的双强选手，以绍兴、嘉兴、金华为代表的生活型选手，以长沙、郑州、珠海为代表的均衡型选手，以天津、西安、厦门为代表的生意型选手，以银川、洛阳、唐山为代表的薄弱型选手。

其中，“生活型”指某个城市在“理想之城”中的排名高于自身在“宜商之城”中的排名，“生意型”则相反。

2.杭州、南京、成都成一线城市后备军。

对比理想之城和宜商之城榜单，前十中有七座城市重合，除了公认的一线城市外，还有杭州、南京、成都。可以说，后者组成了紧跟一线城市的后备集团。

三座后备城市，杭州表现最为均衡。两个榜单各12个二级指标，杭州有7个指标排名前十；3个劣势指标中，生活舒适、市民准入位列30名之内，仅成本节约指标排在倒数第六。

南京的优势在于科技创新和市民待遇。作为高教第三城，南京的科研与教育资源，仅次于北京、上海。

而对成都来说，过去10年是赶超的10年，经济总量、人口和城市规模都大幅提高，市场活跃、科技进步、消费旺盛，公共交通和营商环境得到改善，不过市民待遇（公共服务）提升相对较慢。

这是令人欣喜的现象。中国幅员辽阔、人口众多，不同地区的地理地质、自然资源、历史人文条件各不相同，得以在不同地区发展出各自的中心城市。

3.新晋万亿GDP城市更宜业。

最近两年的新晋万亿GDP城市，理想值排名大多低于宜商值，比如西安、合肥、福州、东莞。

这存在多种原因。2021年报告将研究对象扩至57个，新增的23个城市中，有不少是沿海地区居民富庶的“小而美”之城。它们的加入将西安等城市挤出高位；四座城市的其他短板，如房价收入比偏高，无法在短期内得到明显改善。

研究团队认为，GDP仅是城市竞争的一个轨道。比起城市的财富增长，公共服务的配置见效慢，更需要坚持长期主义。

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建议与措施

依据上述分析，研究团队提出下列城市发展建议：

1.户籍不再受限之后，“产业+生活质量”留人或是突破口。

在十四五“开局之年”，大城市全面放开落户，特大城市降低落户门槛，超大城市亦放下身段。随着人口流动的户籍障碍缩小，城市想在低生育时代吸纳更多人口，提供充足的工作机会和提高生活质量是行之有效的方法。

第一，提高居民收入水平。

各地应深入市场化改革，改善营商环境，吸引更多企业和产业入驻，创造更多就业岗位，并配以培训、教育等积极的就业政策。

这对低收入群体尤为重要。低收入群体多在中小企业就业，或以个体工商户形式谋生。改善中小企业、个体户的营商环境，将帮助低收入群体提高收入。

其次，营商环境的改善也有利于公共服务供给。目前，公共服务分为基本公共服务、非基本公共服务和生活服务三类。其中，普惠性托育、社区养老等非基本公共服务，文旅、家政等生活服务都有赖于市场供给。更加宽松、自由的营商环境，将促进相关行业的发展、优质公共服务产品的供给。

第二，财政支出向教育、医疗等公共服务领域倾斜，按照常住人口规模配置公共资源。这是改善民生福祉的要事，也是高回报的投资。

当流动人口与本地市民能同享公共服务，将大大提高前者的生活质量，加深对工作城市的归属感。

特别是计划或已组建家庭的流动人口和他们的子女，子女尽早跟随父母在城市生活而不是分居两地，对个人成长至关重要。尽早适应城市生活，更有可能提高今后的个人收入。

对地方政府来说，对公共服务的投资，将收获优质的人力资源，这在低生育时代意义重大。同时，这种投资也提振消费：一方面这是以政府为主体的公共消费；另一方面，当流动人口对工作的城市、对自身作为城市居民的认可度越高，就有更高的消费意愿。

2.人口流入地应多建学校和房子。

提高公共服务供给，当务之急在于人口流入地。正如“十四五”规划提出：根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局。

最为急迫的是人口流入地。这既包括前文提到的诸多中心城市，也包括人口流出城市的中心城区。

需要注意的是，城市内部的人口变化存在着空间分布差异。一些超特大城市郊区落户更宽松，人口增长快；而一些总体上人口减少的中小城市，其中心城区因本地居民和返乡人群的不断聚集而拥有了越来越多人口。这种现象要求城市精准地监控和预测内部人口分布变化，实现一城之内公共服务的再分配。

考虑到入学多遵循就近原则，各大城市应加紧在人口密集的中心城区或人口聚集较快的郊区（新城）多建学校。建学校既要多建初中、小学等义务教育学校，也要多建高中。

房价高、流动人口多的城市，应多建保障性租赁住房满足新市民、青年人等群体的住房困难问题。

此外，以制造业为主的城市，应当注意到制造业员工的住房问题。虽然工厂提供宿舍，但这种居住模式无法满足外来员工与伴侣、家庭共同生活的需求，这类员工很有可能离开制造业或返回家乡。