数据新作为·数据30人20城 系列报道解码数治之道④

数字政府建设是推进治理能力现代化的重要支撑，是经济社会高质量发展的必然选择。而盘活数据资源是数字政府建设的关键之举。南方都市报、南都大数据研究院推出系列专题，专访数据开放实践者、治理标准制定者、数据安全护航者、数据立法起草者等，并且挖掘数据应用创新举措，探寻数治能力优秀区域，以“30人访谈为引，以20城案例为鉴”，致力呈现新时代下的“数据新作为”，共谱数智新篇。

同时，面向全国企事业单位、科研机构等征集数据应用优秀案例（资料或线索请发邮箱nandubdi@163.com），我们将组织大数据领域有关权威专家对案例进行解读、评估，并进行更深入采访，实现更广泛推广应用。

“数据授权运营是数字政务下一步发展方向”，怎么让数据变成资源，变成有价值，实现数字政务发展的更高境界，需要政府在保护隐私前提下，对数据授权运营，进行使用。2021年11月25日开始实施的《广东公共数据管理办法》，对数据授权等进行细化规定。上海公布数据条例草案，一大特色就是引入公共数据授权经营的概念，面向社会重点征集“对公共数据共享、开放、授权运营的意见建议”。

今年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，已经提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”，对数据治理从数据汇聚与内部共享，迈向价值深度挖掘的新阶段。此次《广东公共数据管理办法》规定：省和地级以上市公共数据主管部门应当依法建立数据主体授权第三方使用数据的机制。涉及商业秘密、个人信息和隐私的敏感数据或者相应证照经数据主体授权同意后，可以提供给被授权的第三方使用。而2022年1月1日开始实施的《上海市数据条例》，单独设置“公共数据授权运营”小节，涉及授权运营机制、开发利用规范、数据开发利用和产品服务提供、数据产品和服务定价、平台服务费等。

那么，如何理解公共数据授权运营？数据开放与授权运营什么关系？南都大数据研究院数字政府研究中心专访了数据开放实践者、“开放数据中国”联合创始人及执行主任高丰。他说，应确保优先授权开发需求大、潜在被服务对象广的数据产品或服务，而且产出的数据产品、服务要具备市场公平性、非垄断性、可控性。

有条件开放的数据应为授权产品运营、市场运营核心对象

南方都市报（以下简称南都）：上海数据条例提出授权运营思路，广东公共数据管理办法对数据授权有详细规定。如何理解授权运营？数据要素的运营是指什么？为什么要授权运营？

高丰：理解授权运营，首先需要精准梳理并明确什么是运营？我认为，数据要素的运营可被分解为不同层次（阶段）的需要。技术运营指针对原始数据做技术治理（包括但不限于数据的清洗、补完、对齐、脱敏、标准化等），使数据处于一个可供开发使用的状态。产品运营指针对一项或多项数据，基于一类共性应用需求或特定用场景，完成数据的产品化或服务化，使其可供第三方再利用、开发，数据产品化或服务化是指数据通过必要加工后能够满足特定开发需要，以序列化、接口化等方式对第三方提供。市场运营指针对一个或多个数据产品或服务，面向市场推广营销数据产品或服务，提升数据产品或服务的再利用率，并代理数据提供方完成数据用户的资格审核。

授权经营是指通过契约方式约定明确权责之后，授予第三方相应权利开展目标明确、更为自主的运营工作。而运营分类包括技术运营、产品运营、市场运营等。授权产品运营是对现有公共机构供给数据产品或服务的传统模式外的一种市场化能力补充。

过往10多年数据开放历程中，公共机构在资源有限前提下，投入资源开放数据时无法绕过的核心问题有两个：如何合理化对数据开放的投入（平衡投入产出），如何排定数据开放流通的优先级（优先开放哪些数据，满足谁的需求）。两个问题的关联点在于，当数据开放明确服务的是有限数量的第三方的盈利目的，那么是否应由政府投入大量的财力去供给数据产品/服务(或者说是否该由纳税人去买单），还是由这些获益者买单？而公共机构是否能够提供稳定、持续的数据服务或产品本身也长期遭受质疑。一方面本身不是公共机构所擅长的，另一方面受到公共机构运作的体制机制限制，在服务提供过程中自然会有一些无法完全达到商业化服务标准的情况。因此，需要引入第三方市场化力量来补足数据产品的开发缺口，更高效转化原始数据成为可被重复利用的数据产品或服务，加快公共数据的利用率。

授权第三方市场力量开展数据产品或服务的加工生产的好处包括：引入市场专业力量提供专业、稳定的数据产品或服务；由市场机构按照市场需求来规划和投入数据产品或服务的建设，根据市场需求优先开发市场急需的数据产品或服务而不受公共机构和财政的资源限制。

授权技术运营、产品运营，都是数据开放的前提条件

南都：授权运营机制应该怎样设计？

高丰：从授权产品运营角度，我认为机制设计应确保优先授权开发需求大、潜在被服务对象广的数据产品或服务；产出的数据产品和服务具备市场公平性、非垄断性、可控性，可以合理收费。

一种思路是明确授权产品运营模式下，被授权主体加工生产的数据产品、服务其知识产权完全归属于公共机构，或者知识产权归属被授权主体，但被授权主体利用市统一平台的算力等基础设施资源，需要进行相应费用结算。数据产品、服务必须部署并能够独立运行（对外部商业服务无依赖）于市统一平台，即底层数字基础设施的运行由市统一平台保障，数据产品、服务的特定运维由被授权主体负责。被授权主体享有数据产品、服务对外服务过程中的收益权，但应控制在合理范围内，优先用于被授权主体建设数据产品、服务的投入回馈。

南都：如何理解、处理授权运营与数据开放的关系？

高丰：结合现有数据开放的定义，以及对数据开放体系的梳理，我认为应当从数据开放的生命周期角度，正确理解授权运营与数据开放之间的关系。从两者互相支撑的工作关系是：授权技术运营、授权产品运营都是数据开放的前提条件、准备工作，通过授权运营去提升数据开放工作的效率。

授权市场运营是数据开放本身公共机构运营的一种市场化补充，提升数据开放的影响力。从授权运营和数据开放所面向对象的关系来说，被授权运营的数据，应是被列为开放（无论是无条件还是有条件）的数据。而且，有条件开放的数据，应为授权产品运营、授权市场运营的核心对象。

当然，如果我们从整体公共数据流通的视角来看，我们也不妨搁置原有开放数据的逻辑定义，重新规划公共数据开放与授权运营之间的关系。例如，从整体公共数据流通角度，适用于政府透明、公民知情的，可以沿着原有信息公开条例思路做延展，将信息提供在标准化的、可机读数据格式下，视作一种政府责任，作为遵从原教旨开放数据的流通方式，这类数据建议沿着信息公开建立白名单目录的思路予以建设。

针对适用于数据经济目的的，可以界定清晰政府作为数据经济基础设施的管护者、监管者存在，但不是数据服务或产品的直接提供者。这意味着，政府将主要通过授权运营模式，用市场力量来满足市场对公共数据加工、生产、利用、应用的需求，但同时针对市场化主体对于原始数据的个性化开发利用需求，建立配套的协商供给制度。

上述理论框架重塑只是一种可能的说法，我们可以在对实践更充分的研究、观察之后，基于中国市场的独有国情、体系需要，对公共数据流通搭建起更合理的框架，从而作为中国对世界可以输出的新理念。但在当前，可能更需要的是保持清醒、冷静，不沉迷于创造新概念、不陶醉于作出所谓“首创”“第一”的创举，而是让“子弹”飞一会，更为科学、客观地制定真正能落地的数字经济制度框架。

人物简介：高丰博士，国内首个聚焦数据开放流通的社会企业“开放数据中国”联合创始人及执行主任。SODA赛事模式设计者、上海开放数据创新应用大赛联合发起人，2016年被选入美国国务院国际访问者领导计划，2019年被选为耶鲁大学世界学者，并被授予“30位新生代数字人才”“数据科学50人”“英国杰出学友职业成就奖(中国)”。目前，“开放数据中国”持续面向政府及数据源提供如何建设开放透明数据项目的指导与咨询，并建立社群放大数据利用者的声音。

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出品：南都大数据研究院 数字政府研究中心

统筹：邹莹 研究员：袁炯贤 设计：刘寅杉