广州如何突围

从广州市中心出发，驱车40分钟，就来到了广州福山循环经济产业园。园外翠山环绕，园内水池清澈，空气清新，让人很难将其与垃圾焚烧厂联系起来。不但如此，这里还是一家以固体废弃物处理为主题的国家AAA级旅游景区。

作为粤港澳大湾区区域发展的核心引擎之一，广州实际管理服务人口超过2200万，产生超过2万吨/日的生活垃圾。9月23日，广州市资源热力电厂二期项目点火试烧，总的处理能力超过3万吨/日。“根据测算数据，将完全满足‘十四五’期间以及未来一段时期广州市生活垃圾日产生量的处理需求。”广州市城市管理和综合执法局党组书记、局长陶镇广表示，“在以后的生活垃圾分类工作中，只要市民群众‘分得出来’，我们的终端设施就能够‘处理得掉’。”

广州成为国内生活垃圾焚烧处理能力排名第一的城市、国内第一个实现原生生活垃圾“零填埋”的超大型城市、国内第一个实现生活垃圾焚烧处理能力满足城市未来发展需求的城市。从垃圾成山到绿水青山，广州如何破解困扰多年的“垃圾围城”问题？广州庄重宣布破解垃圾围城的底气来自哪里？“广州经验”将对建设生态湾区产生什么影响？

很难想象，如今生机盎然的花城，一度面临着“垃圾围城”的困境，垃圾产生速度几乎与GDP同步增长。

2009年，广州市日均产生生活垃圾1.17万吨，且每年以5%左右的速度增长。彼时，广州仅有一座生活垃圾焚烧发电厂，处理能力1040吨/日，生活垃圾焚烧率仅为13%。

随着社会经济发展及市场化水平的提高，广州的生活垃圾产生量剧增。而以往，城市对垃圾都采取填埋的方式，“垃圾”正成为现代化都市的沉重负担。

事实上，处于改革开放前沿的广州早就视“垃圾”为发展之路上的大问题。2002年，广州兴建的亚洲最大生活垃圾填埋场投入使用。让人没有想到的是，7年后的2009年日均垃圾接收量已经满负荷，垃圾围城的警报时时响起。

“广州的垃圾一天不处理，能铺满近10公里的东风路，厚度达0.5米以上；假如一年不处理，能堆成近三座越秀山！”广州市城管部门提交的一份报告，引起了广州市委、市政府领导的高度重视。

人民群众对美好生活的向往决不是“垃圾围城”，而是环保绿色。广州的高质量发展要走在全国的前列，就必须高瞻远瞩，先人一步。

“垃圾围城”的警钟已经敲响。广州市委、市政府清楚地认识到，必须按照生态环保、循环经济、绿色发展新思路，而垃圾焚烧发电则是最为直观的碳减排路径之一。

经过反复研究后，广州市委、市政府做出了以循环经济产业园组团布局，在全市东、西、南、北、中五个方向布局统筹规划建设7个循环经济产业园的决定。

这一决定将焚烧、生化、填埋等生活垃圾处理设施以组团的形式集中在一起，打造成为固废处理为主、资源共享、设施共用的绿色低碳环保园区（共包含12个资源热力电厂、6个生物质处理厂和其它固废处理设施）。彻底打破“填埋”为主的垃圾处理方式，建设“焚烧为主、生化为辅、循环利用”的分类处理新格局，最终实现“垃圾”零填埋。

为科学有序地指导生活垃圾处理设施建设，广州先后出台《广州市环境卫生总体规划（2010-2020）》《广州市生活垃圾收运处理系统战略规划（2018-2035年）》《广州市生活垃圾处理设施建设“十三五”规划》《广州市生活垃圾终处理系统解决方案》等规划。

规划已绘就，关键在落实。

然而，环保设施“邻避问题”向来突出，公众容易有“不要建在我家后院”的心理。

早在1991年，广州就启动了生活垃圾焚烧发电厂的筹建工作，但直到2005年，广州第一个垃圾焚烧发电厂才投产。环保设施“邻避问题”突出，全社会对“垃圾焚烧厂”的偏见让这把“变废为宝”的火迟燃了10多年。

2009年2月4日，广州市政府决定在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处建立生活垃圾焚烧发电厂的通告一发出，就有不少人提意见和建议。

以人民为中心，就要破解让老百姓烦心的问题。了解到“邻避”项目需要信息公开及时、决策过程透明、建设手续完备、科学宣传到位等情况后，广州市委、市政府坚持以“依法依规、公开透明”，充分尊重社会公众的知情权和表达权为原则。

广州探索出了以循环经济产业园组团布局，“统一规划、同步建设、协同处置”的固废处理设施建设“广州模式”，最大程度实现资源协同、循环利用、环境和谐。

2010年，广州陆续启动第三、第四、第五、第六、第七焚烧发电厂一期项目的选址工作，各区政府公开表示：对多个备选地址展开环评，综合公众意见、环评结果、专家意见确定选址，最终选址结果由公众决定。

为配合这项工作顺利进行，市委、市政府决定由广州市城市管理和综合执法局作为行业主管部门牵头建立五方党组织（市城管部门、区政府、镇政府、村委及广州环投集团），建立联络联动专项沟通协调机制，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和引领力、凝聚力、战斗力，发挥党员的先锋模范作用，发动党员干部进入7个项目所在的社区、村户，通过个别谈话、走访慰问等形式，摸清村民思想动态及村干部真实想法，及时协调解决工作推进中遇到的困难和阻碍，最大限度减少外在因素对项目建设的干扰和影响，确保社会大局稳定。

“资源热力电厂的得名就是本着为人民着想的。”垃圾焚烧电厂的承建单位广州市环保投资集团有限公司（下简称“广州环投集团”）党委副书记、副董事长、总经理李水江说，公众环保知识有限，不了解垃圾焚烧电厂的处理工艺和“减量化、资源化，无害化”处理结果，很多老百姓错误认为垃圾焚烧电厂是“环境污染设施”。于是，广州市将“垃圾焚烧发电厂”更名为“资源热力电厂”，以缓解公众对“垃圾焚烧”的反感与不适。

事实上，广州市第一资源热力电厂二分厂，第三至第七资源热力电厂一期项目，都曾因项目选址、调规、征地、环保搬迁等难题数易其址，为项目建设带来极大阻力。“地址更改三次四次非常正常，而最多的更改五次。”广州环投集团副总经理祝晓峰回忆，最难的时候集团内部都没有异议，国企在关键时刻要有担当。

值得一提的是，为增加“沉浸式体验”，广州市还多次组织项目周边群众赴国内外先进地区考察调研，并在已建成运营的第一资源热力电厂设立公众开放日制度，组织社会各界代表开展“万人行”参观活动，通过参观对比，越来越多的市民开始接纳垃圾焚烧的理念。

经过几年的努力，广州在全市初步形成了对垃圾处理的社会共识。2015年开始同步建设一期设施，全部项目均在两年半左右建成投产。2019年底，广州又同步建设五个垃圾焚烧电厂和四个生物质处理项目，全部项目平稳落地，实现项目实施“零纠纷”。

在这个过程中，广州也探索出了“政府主导、国企承担、信息公开、共治共享”化解邻避的“广州经验”。

“现在，广州市平均每一百户家庭里，就有2户在使用的是生活垃圾焚烧发电。”在广州环投旗下的福山循环经济产业园的环保科教展厅里，获得“我是生态环境讲解员”大赛全国一等奖的讲解员孙辉为观众讲解如何实现垃圾发电。

位于广州市黄埔区的福山循环经济产业园，在一片青山的怀抱之中；沿着小路蜿蜒向上走，灌木和小花园点缀在山坡间，精心布置的园艺景观、色彩鲜艳的慢行步道，仿佛是一座美丽的花园。

2020年，福山循环经济产业园被评为国家AAA级旅游景区、入选广州市“第一批广州网红打卡地名单”及广州市内游精品旅游线路，今年6月，又进入新出炉的广州公园名录。据工作人员介绍，每到开放日，报名的市民络绎不绝。自对外开放至今已经接待了将近15万的游客。今年8月12日，27名外国驻穗总领事馆官员也来这里参观，他们刚踏入园区，就不禁发出阵阵赞叹：“这里完全闻不到垃圾的臭味，没想到，生活垃圾焚烧电厂也可以打造成这样环境优美、鸟语花香的旅游景区。”

从让人避之不及的垃圾焚烧厂到游客络绎不绝的生态公园，七大循环经济产业园不仅拥有“颜值”，还拥有变废为宝的实力。

垃圾焚烧发电则是较为直观的碳减排路径之一。一方面，有效避免了垃圾填埋处理产生填埋气体而造成的温室气体排放；另一方面，焚烧余热发电替代化石燃料发电，有效减少了温室气体排放。

对此，广州不仅致力于将各资源热力电厂建设为国家AAA级垃圾焚烧电厂，并提出更高标准的“五星级电厂”管理要求。

以福山循环经济产业园内的广州市第三资源热力电厂为例，项目一期生活垃圾设计日处理能力4500吨，年发电量可达5.4亿度，可满足20万户家庭一年的用电需求。

“第三资源热力电厂二期项目配有6台设计日处理能力800吨的焚烧炉、3台50兆瓦汽轮发电机组。”李水江表示。

在垃圾焚烧处理中，烟气的排放是市民最为关心的问题之一。李水江介绍道，广州市第六资源热力电厂以及各二期项目的烟气处理采用世界领先的“双脱酸双脱硝”烟气处理技术，排放指标不仅优于国标2014，还优于欧盟2010排放标准。建立二噁英实验室，取得CMA资质认证，对公众最为关心的二噁英指标进行不定期采样检测，为烟气处理的优化提供经验。国内首个采用中温次高压机组应用技术，发电效率更高，该参数在行业内已逐步采用。首个采用超高压带内再热参数机组，是世界生活垃圾焚烧领域最高参数机组，发电效率比一般垃圾焚烧电厂高出10%以上，具有里程碑式的意义。

“十三五”期间，随着各资源热力电厂一期投产启用，在城市生活垃圾悄悄地进入循环经济产业园的同时，项目周边群众的生活也在悄悄改变。

十多年过去了，七大循环经济产业园摇身一变成为环保公园，在全国首创了“循环经济产业园+环保主题公园”模式。其中，福山循环经济产业园、仙村循环经济产业园还被评为国家AAA级旅游景区。

这得益于广州制定的“为民谋利，共建共享”思想指导。在推动项目落地的过程中，广州市委市政府一直坚持听民声、纳民意、解民忧，以共治共享推动和谐共处，带动周边协同发展。

按照规划，广州市对位于各循环经济产业园周边共6条村的数十个经济社实施了环保搬迁。全市各级各部门始终把群众利益放在首位，认真解决项目所在地群众的每一项诉求，在政策允许范围内让更多群众得实惠，实现“双赢”。

首先，修订完善《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿办法》。每年全市安排专项生态补偿费拨付到属地政府，直接用于项目周边环境整治改善、市政配套改造升级、集体经济扶持发展、居民体检和生活补助等，真正让周边群众从中受益。

同时，积极为群众办实事，如为减少垃圾车运输扰民和跑冒滴漏等问题，各厂区累计投入数亿元建设进出的专用道路和垃圾车清洗装置和检测设施。

如今，通过乡村振兴、千企帮千村等行动，改善美化村容村貌和居住环境、吸纳周边村民到项目就业，投入帮扶资金支持村集体经济发展。同时，积极吸纳周边村民到项目就业，支持村集体经济发展，对项目周边村庄的道路、学校、公园、图书室等民生基础设施进行修缮或改扩建，扎实推进乡村振兴。

此外，建立公众监督机制。广州市城市管理和综合执法局成立由30名社会人士担任委员的广州市城市废弃物处理公众咨询监督委员会，充分保障公众对生活垃圾废弃物处理的知情权、表达权、参与权、监督权。白云区政府支持由村委会指导、村民自发建立的村民监督小组，定期向政府部门反映意见，接受政府部门、第三方机构、社会公众、村民监督小组“四方监督”。

采纳公众建议主张。采纳公众倡导的垃圾分类主张，发布国内首部垃圾分类条例——《关于全面推广生活垃圾分类处理工作的意见》，将民意落在实处。

以人民为中心，积极践行共享思想，广州在多年接续奋斗中，突破了垃圾围城，也实现了“邻避”到“邻利”的转变。这是超大城市的担当，也是超大城市的治理现代化的最好体现。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，绿色发展，保护生态。推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式，为居民提供良好生态环境，促进大湾区可持续发展。

作为我国开放程度最高、经济活力最强劲的区域之一，粤港澳大湾区的城市过去10年吸引了更多人聚集。数据显示，粤港澳大湾区内地9市2020年全国人口与2010年相比，增长了5.38%。

这意味着，要建设宜业宜居宜游的粤港澳大湾区，垃圾处理仍旧十分重要。广州在这方面已走在全国前列，并创造了三个“国内第一”：国内生活垃圾焚烧处理能力排名第一的城市；国内第一个实现原生生活垃圾“零填埋”的超大型城市 ；国内第一个实现生活垃圾处理能力满足城市未来发展需求的城市。

数据显示，2019年-2020年，广州无害化处理垃圾总量从668万吨增长至734万吨，其中，焚烧处理由312万吨增长至512万吨，焚烧占比由47%增长至70%；填埋处理由339万吨下降至209万吨，填埋占比由51%下降至28%。2021项目建成后，广州无害化处理垃圾总量预计将达893万吨，其中，焚烧处理748万吨，占比84%；生化处理占比16%，完全实现原生生活垃圾零填埋。

“接下来，广州市将进一步践行习近平生态文明思想，推动经济社会发展全面绿色转型，在推进循环经济产业园的全面建设的同时，将对原有的垃圾填埋场进行升级改造”，广州市城市管理和综合执法局总工程师尹自永说。

十年磨一剑。收获三个“国内第一”，广州站在城市新一轮高质量发展的崭新起点上，积极贯彻新发展理念、构建新发展格局，朝着2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和的目标而不懈努力。

未来，广州的经验对外输出，无疑将为生态湾区建设提供更多发展动力。

专家声音

中国城市建设研究院有限公司总工徐海云：

广州将为国内推进“双碳”目标提供样本

广州作为超大城市，在国内率先实现原生生活垃圾零填埋，同时为韧性城市建设作出表率，突破生活垃圾焚烧处理建设能力紧平衡，大大提高了生活垃圾应急处理能力。

广州通过统一规划，降低设施选址、征地、环保搬迁安置和环评、稳评等工作的难度；通过同步建设，统一各设施间的公共配套，可减少重复投资，解决同类建设问题；通过协同处置，以“资源再生、循环利用”统筹园内垃圾焚烧、生物质、餐厨、危废、污水、炉渣等固体废弃物处理项目，可最大程度实现资源协同、循环利用、环境和谐。这可谓探索出了建设固体废弃物终端处理设施的“广州路径”。

如今，广州市建成的垃圾焚烧处理能力不仅着眼于现有生活垃圾及时处理，还统筹考虑旧垃圾填埋场存量垃圾的处置，将为国内推进“双碳”目标提供样本。

清华大学环境学院教授、博士生导师刘建国：

分类处理硬设施是生活垃圾分类处理系统的根本保障

在全国超大城市生活垃圾处理设施普遍处于“紧平衡”的状态下，广州市建成了以焚烧发电为主、生化处理为辅、卫生填埋为应急储备的生活垃圾分类处理系统。这样能力充分、结构合理、技术先进的分类处理硬设施是生活垃圾分类处理系统的根本保障。

目前，按照广州的规划，焚烧发电设施能力有一定富余度，总处理能力超出生活垃圾清运量，2021年年底前实现原生垃圾“零填埋”，这样的顶层设计，的确具有系统性、前瞻性和引领性，为国内其他城市提供了生活垃圾无害化处理的参考。

生活垃圾分类处理的全链条中，广州市生活垃圾前端分类投放、中间分类收运已取得较好成效，再加上充分有力的后端分类处理硬件设施保障，标志着广州市生活垃圾分类已经进入系统推进、“从量变到质变”较为成熟的阶段，也为广州市下一步建设“无废城市”打下坚实基础。

值得注意的是，以焚烧发电为主、生化处理为辅、卫生填埋为应急储备的生活垃圾分类处理系统能为城市提供的不仅仅是提升环境质量的实力。当城市面对自然灾害、公共卫生事件时，完善的分类处理系统能够为城市提供更有“韧性”的应对能力，也让城市在助力碳减排、碳中和方面更具有显著优势。

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【南方+记者】冯艳丹 马艺天

【摄影】刘力勤 罗一飞

【摄像】罗一飞

【剪辑】王俊涛

【通讯员】成广聚