党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“实施城市更新行动”，广州市已开展了多年的城市更新实践，在项目建设方面有着丰富经验。

特别是近年来，广州市不断完善城市更新政策体系，全面贯彻落实老城市新活力、“四个出新出彩”的高质量发展要求。7月7日，广州市住房和城乡建设局发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），自发布之日起至7月21日公开面向社会征询意见。

《征求意见稿》是广州首个城市更新法律条例，自今年2月开始起草，计划将于2021年年底正式发布。《征求意见稿》对全市十余年来行之有效的城市更新规章、政策进行了总结提炼，并上升为地方性法规，运用法治思维和方式解决城市更新工作中的痛点、难点问题，市人大常委会将《条例》列入了2021年立法工作计划。

《征求意见稿》集中体现了2020年广州市深化城市更新推进高质量发展的“1+1+N”政策体系理念，市住建局会同市司法局、市规划和自然资源局等部门启动《征求意见稿》立法工作，经过多轮征求各部门、各区意见，并通过专家听证会，最终形成了《征求意见稿》，共8章五十三条，其中包含以下主要六大亮点：

亮点一

强化系统观念、全生命周期管理

《征求意见稿》落实中央关于“实施城市更新行动”的重大决策部署，明确城市更新是市政府按照规定程序和要求确定的地区，进行城市空间形态和功能可持续改善的建设和管理活动。条例规定的城市更新地区应包括以下情形之一：

（1）历史文化遗产需保护利用；

（2）城市公共服务设施和市政基础设施急需完善；

（3）环境恶劣或存在安全隐患；

（4）现有土地用途、建筑物使用功能或资源利用方式明显不符合经济社会发展要求；

或经过市政府认定的其他情形。

《征求意见稿》提出城市更新应当贯彻落实新发展理念，强化系统观念、全生命周期管理，推进成片连片更新，坚持政府统筹、多方参与，规划引领、系统有序，民生优先、共治共享的基本原则。

同时，明确指出了城市更新的总体目标是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、强化城市功能、优化空间布局、弘扬生态文明、保护历史文化，实现产城融合、职住平衡、文化传承、生态宜居、交通便捷、生活便利。

在改造方式上，《征求意见稿》将城市更新分为微改造、全面改造、混合改造三个方式，提出因地制宜分类实施。城市更新项目既可以由权利主体、市场主体或政府组织实施；也可以由权利主体与市场主体合作实施。

亮点二

对历史文化保护作出贡献，将给予容积率奖励

广州市是一座拥有历史人文底蕴的国际化大都市，历史文化保护是广州城市更新的重要议题，也是实现老城市新活力的核心举措。在推进历史文化保护及活化利用方面，《征求意见稿》贯彻落实中央实施城市更新行动、建设人文城市的重要指示精神，强调在城市更新中始终把历史文化保护放在第一位，并促进历史文化资源活化利用。

其中，《征求意见稿》规定，城市更新涉及历史文化遗产的，应当按照已批准的保护规划和相关法律、法规等对保护保留对象进行保护。此外，在规划可承载条件下，《征求意见稿》第十六条提出，对历史文化保护作出贡献的城市更新项目，可以按照有关政策给予容积率奖励。对此，市规划和自然资源局相关负责人表示，目前，该局正在研究制定有关容积率奖励的相关细则，将作为《广州市城市更新条例》的配套文件发布。

《征求意见稿》鼓励不可移动文物、历史建筑引入图书馆、博物馆、美术馆、书店、非遗传承场所等功能，采取措施鼓励国有历史建筑活化利用。在具体操作层面上，提出通过城市更新项目组合实施，解决历史文化遗产持续保护的资金问题，并强调应优先对历史文化遗产进行保护和活化利用。

亮点三

明确城市更新项目建设时序：民生先行

人民城市人民建，人民城市为人民。城镇建设水平不仅关系居民生活质量，也是城市的生命力所在。通过城市更新合理安排生产、生活、生态空间，广州市努力扩大公共空间，让市民有休闲、健身、娱乐的地方，让城市称为宜业宜居的乐园。

《征求意见稿》提出提升全市公共服务供给能力，通过成片连片更新，完善区域配套，补强设施短板，优化设施标准，高标准配置公共服务设施，合理完善市政基础设施。其中，第三十一条明确了城市更新项目建设时序，指出应按照民生先行、灵活分片、动态分期的原则，先行建设公共服务设施和市政基础设施，并优先移交投入使用。

在入地资源整合上加大对公共空间的供给，《征求意见稿》鼓励整合利用微改造项目范围内以及周边可利用的空地、拆除违法建设腾空用地等空间资源优先增加绿地、开敞空间、加装电梯和建设公共服务设施。第三十七条特别指出，鼓励利用行政事业单位和国有企业用地、用房（含公房）增设公共服务设施。

亮点四

鼓励微改造项目提供产业空间

广州市“1+1+N”城市更新政策体系明确提出城市更新要以“产城融合、职住平衡”为导向，践行城市高质量发展总体目标。为此，广州市曾在全国率先在城市更新中划定三大产业圈层，明确产业建设量在总建设量中的比例红线。

以国民经济和社会发展规划、国土空间规划为引领，精准配置空间资源，提供高质量产业发展空间，这也是本次《征求意见稿》的核心主旨。《征求意见稿》再次强调，通过城市更新促进产城融合，合理谋划产业发展与建设量占比。同时，鼓励微改造项目为城市发展提供产业空间，符合区域发展导向的，允许用地性质兼容、建筑使用功能转变。

亮点五

设立权益保障专章

城市更新涉及利益主体复杂，为强化多方主体权益保障，《征求意见稿》规定设立权益保障专章，为村集体、村民、居民、利害关系人等权益作出细化规定，保障其合法权益，畅通意见表达渠道，妥善处理群众利益诉求。

《征求意见稿》第六章专门对权益保障进行规定，分别涉及村民与村集体权益、居民权益、利害关系人权益、住房保障等内容。

对于旧城镇改造项目，《征求意见稿》第四十一条规定，应当征求改造区域内权利主体意见，经改造区域内90%以上权利主体同意的，方可启动改造；在经批准的项目实施时间内，签订房屋搬迁补偿安置协议的权利主体达80%以上的，方可启动房屋拆除工作。

为妥善安置改造区域内的权利主体，通过复建安置资金监管、搬迁补偿协议备案等制度加强监管，《征求意见稿》规定复建安置房必须先行建设及优先投入使用，有序开展城市更新搬迁安置，确保安置到位。

同时，为确保大多数人的利益得到保障，《征求意见稿》提出，在市场主体与未签约物业权利人经过充分协商不能达成一致的，可以向项目所在地政府申请调解。经调解不能达成一致的，区人民政府可按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对未签约部分房屋实施国有土地上房屋征收。对于征收、补偿决定不认可的权利人，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。

亮点六

微改造

城市更新微改造关乎基本民生，是改善居民生活条件的直接方式。《征求意见稿》加大对城市更新微改造的支持力度，针对微改造项目挖潜空间难、审批许可难、资金筹集难等瓶颈问题，提出一系列解决措施。

其中，《征求意见稿》第三十七条，从技术层面明确了微改造项目的操作标准，规定微改造项目退让、退界标准不低于现状。环保、消防、卫生防疫按照现行技术标准执行，对于受条件限制确有困难的，可以综合运用新技术、新设备、加强性管理等保障措施。同时，实施节能改造提升建筑绿色低碳水平，采用可再生能源技术开展绿色化改造。

在资金方面，微改造项目可以通过项目组合实施解决老旧小区改造的资金问题，并应当优先实施老旧小区改造项目，以提高居民生活品质和补齐民生短板。

对于涉及用地以及建筑功能业态转换的，《征求意见稿》第三十八条指出，可以通过制定正、负面清单进行管理。

记者从市司法局处获悉，本次是广州市首次对城市更新工作立法，在面向社会公开征求意见过后，《广州市城市更新条例》还将进行进一步优化完善，预计最快于今年年底正式实施。市住建局政策法规处相关负责人表示，该条例凝练了广州城市更新的实践经验，为城市更新提供了法律保障，体现以人民为中心的城市发展理念。目前，广州市相关部门正在研究对《广州市城市更新条例》的配套文件。

【南方+记者】郎慧

【通讯员】穗建