近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》（以下简称《方案》），提出通过5年左右的努力，基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。

高标准市场体系的建设离不开土地、人口等经济要素的充分流动，离不开高水平市场的开放。中国国际经济交流中心副总经济师张永军对粤评君表示，城乡建设用地指标使用更多由省级政府负责等举措，将有利于市场效率的提升，更好发挥珠三角等经济相对发达区域的带动作用，提升经济相对落后地区生产要素的价值，带动高质量发展。

上海交通大学安泰经济学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭认为，广东在户籍开放等方面已经有可喜进展，特别是广州率先尝试在城市群之间打通积分互认，对下一阶段推进全国的户籍制度改革也将提供助益。

居住在哪户口就在哪，让都市圈人口更充分流动

如何让更多人在城市，特别是广州、深圳等五大都市圈的城镇落户扎根，成为日前发布的广东省政府工作报告的一个关注焦点。

此次《方案》提出，在具备条件的都市圈或城市群探索实行户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度，有序引导人口落户，完善全国统一的社会保险公共服务平台。

“在珠三角这样的地区，人员实际上还是会在不同城市之间流动，如果没有这项政策，人员一旦流动，此前的社保、居住年限累计等就难以很好发挥作用” 张永军表示，户籍准入年限同城化累计互认后，就业人员在同一个都市圈或城市群内迁移到另外一座城市，可以保证工作年限、社保等方面的接续，将有利于促进劳动力的合理流动。

粤评君注意到，在这方面，广东其实已经走在前面。2020年8月，《广州市优化营商环境条例（草案）》就提出，在长三角、珠三角等城市的人才入户积分，在广州可获累计认可。

“广州提出人才入户积分互认，把长三角也包括进来，我认为这是一个非常好的改革做法，” 陆铭对粤评君表示，广州这样一个超大城市，率先尝试在城市群之间打通积分互认，本身就是具有引领性，对下一阶段推进户籍制度改革也将非常有益。

陆铭认为，当前中国在城区常住人口500万以下的城市已经放开落户限制，所以关键接下来的问题就是在特大和超大城市要推进户籍制度改革，但是这个改革一定是渐进的，“如果实现在城市群内部的入户积分进行累加、互认，就意味着赋予了城市群内部其他城市居民在本地积分落户的优先权。”

“都市圈和城市群是我国区域经济高质量发展的重要载体，正在成为承载发展要素的主要空间形式。打破行政区壁垒，促进资源要素跨区域流动，是推动都市圈和城市群发展的根本，能够更好地发挥中心城市的辐射带动作用。”暨南大学特区港澳经济研究所副所长、自贸区研究院副院长、经济学院教授谢宝剑表示，探索实行户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度，为实现资源要素率先在都市圈内自由流动，推动户籍制度改革、推动形成以人为核心的城镇化、率先形成统一的劳动力市场迈出关键一步。

广东提出广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大现代化都市圈的建设。

对此，谢宝剑建议，要紧紧抓住方案实施的契机，加快五大都市圈各个城市的户籍制度改革，加快教育、医疗等基本公共服务高质量均等化，通过教育、医疗等资源的有效配置来引导人口有序转移，推动城市群合理分工。

土地自有“黄金屋”，让用地指标跨市跨省交易

2020年发布的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，建立健全城乡统一的建设用地市场。推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。这在此次《方案》也得到再次强调。

广东省三旧改造协会秘书长庾来顺对粤评君表示，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给，这在解决用地紧张问题上有重大推动作用。

“推动不同产业用地类型的合理转换，可以更好地满足不同使用者的用地用途、需求，从而达到节约集约用地的目标，同时，也可以推动解决一些用地历史遗留问题。”庾来顺以佛山顺德的村级工业园举例道，过去一些村级工业园没有办理完善手续，用地性质未能转换，无法登记确权，盘活、流转就会面临难题，制约了工业园的发展水平。国家提出推动不同产业用地类型转换，可以在一定程度上推动这些历史遗留问题的解决。

庾来顺还认为，“三旧"改造可以重新开发、盘活现有空闲、废弃和低效利用的存量建设用地,进而提高土地利用率，为产业结构调整、新兴产业发展提供用地。近年来被视为城市更新“香饽饽”的M0新型产业用地，即在工业用地中融合研发、创意、设计等新型产业功能及相关配套服务的用地，就是一种典型案例。

华南农业大学法学教授、农村法治与社会发展研究中心主任兼新型城镇化法治研究中心主任王权典则指出，《方案》中提到的农村集体经营性建设用地入市制度在广东、浙江等地已有约20年的探索实践。“在这么多年的实践中，逐步解决了集体建设用地流转入市为何改、为谁改、怎么改等问题。”王权典认为，“如何改到位”则需要进一步探索立法规则以有效推动入市。对此，他建议：一方面，要规范集体经营性建设用地产权管理，建立集体建设用地使用权登记制，并实现集体建设用地与国有建设用地“同地同权”；另一方面，要落实农村集体建设用地在规划上被平等对待。王权典指出，可考虑通过立法创设土地开发权，促使城乡建设用地市场一体化。

此次《方案》还提出，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。

“这就可以更好地根据整个省的发展战略和目标来配置建设用地”，陆铭对粤评君表示，广东要更好发挥中心城市的引领作用，在广州、深圳为核心的几个都市圈范围内，更多地配置建设用地，将有利于发挥中心城市的带动作用，促进区域经济的协调发展。

陆铭还认为，未来，随着全国性的建设用地指标跨区域交易机制的建立，经济发展活力强、建设用地需求旺盛且土地价值高的区域，就有望获得更多的建设用地指标，从而为全国的经济发展作出更大的贡献。

【策划】黄应来

【主笔】 王彪 黄叙浩 王佳欣

【出品】 南方经济智库