福田委员说|何小芳：实施“全域治理”，破解“城中村”治理难题

“城中村问题事关深圳城市建设、社会治理、民生幸福、文化碰撞、人才落脚方方面面，是深圳建设中国特色社会主义先行示范区绕不开的一个坎。”1月24日，福田区政协五届七次会议上，福田区政协委员何小芳提出：福田作为深圳的中心城区，理应率先实现城市治理体系和治理能力的现代化，成为全市城市治理的标杆。就福田区实施“全域治理”破解城中村治理难题，她还提出了几点具体建议。

何小芳。

现状和问题：

城中村问题是福田建设“首善之区”绕不开的一个坎

何小芳委员认为：改革开放40年，深圳经济社会发展和城市建设取得巨大成就，发生了翻天覆地的变化，但与此同时，在光鲜亮丽的高楼大厦背后，凌乱拥挤的“城中村”以及生活在其中的“深圳人”却步履蹒跚、艰难前行，形成深圳特有的“城村二元结构”城市格局。

深圳2000万人口，超过50%住在城中村。深圳有1600万人租房居住，740万套租赁住房中，有450万套在城中村。福田区15个城中村内有建筑物7700多栋，建筑面积783万平方米，居住人口近90万人。据统计，2015年以来，深圳常住人口每年增量都在40万人以上，2018年的增量是49.8万，其中应届大学生和各类人才28.5万，占比近60%。初到深圳的本科毕业生有接近50%租住在城中村。

何小芳委员认为，“城中村”问题事关深圳城市建设、社会治理、民生幸福、文化碰撞、人才落脚方方面面，是深圳建设中国特色社会主义先行示范区绕不开的一个坎。福田是深圳的中心城区，是全市的政治、金融、文化、商业和信息中心，理应率先实现城市治理体系和治理能力的现代化，成为全市城市治理的标杆。因此，“城中村”问题更是福田建设“首善之区”绕不开的一个坎。

福田区城中村，硬环境提升但软环境建设任重道远

何小芳委员介绍说，从2016年起，福田区在全市率先启动了13个城中村的综合整治工作。2018年初，落实《深圳市“城中村”综合治理行动计划(2018—2020年)》，福田区制定了相应的工作方案，从水电气、消防安全、环境卫生、村容村貌等十个方面进行部署。当前，通过44个相关项目的实施建设，辖区38个自然村中已有37个被市政府确定为优秀样板村。

总体来看，经过几年的持续努力，福田区城中村综合整治基本形成了政府主导、政社协同的良好格局，一村一策，因地制宜，综合整治，各村的“硬环境”普遍得到了有效提升，也形成了“综合整治+统租运营+人才公寓”的“水围模式”，“综合整治+统租运营+物业管理”的“玉田模式”等治理样板。但长远来看，城中村的治理工作远未结束，基层治理、文化建设、品质提升等“软环境”建设还有很长的路要走。

城中村治理遇到的各种难题丞待解决

何小芳委员介绍，通过调研发现，理论研究不深，顶层设计缺乏，主体责任不清，统筹协调不够，品质提升可持续保障机制不足，文化建设滞后是制约城中村有效治理的几个主要问题，需要下大力气研究解决。

1.理论研究不深。放眼世界，“城中村”并不是深圳特有的问题。加拿大著名记者道格·桑德斯在《落脚城市—最后的人类大迁移与我们的未来》中，对全球近20个大城市演变过程中的“落脚城市”过渡空间进行了深入研究，提醒人们注意其发展并采取应有的行动。深圳由于其超高速增长速度，“城中村”问题尤其突出，何去何从，还需要进一步认识和相应的理论研究。

2.顶层设计缺乏。“城中村”问题事关城市建设、社会治理、民生幸福、文化碰撞、人才落脚方方面面，是一个复杂的“城村二元结构”系统，目前还缺乏系统的体制机制方面的顶层设计。

3.主体责任不清。由于历史的原因，以及“城中村”大量建筑的违法性质，造成相关主体—股份公司、街道办/社区、集体办、业主、租客，在城中村的运行、管理过程中法定身份不明、主题责任不清的状况。

4.统筹协调不够。在城中村综合整治过程中，涉及到的责任主体和政府职能部门包括住建局、城管局、街道办/社区、电力、水务、交通、股份公司、物业公司、业主等多部门、多主体，缺乏统一协调机制，严重影响整治效率和效果。

5.品质提升可持续保障机制不足。2018—2020年全市综合治理行动计划对“城中村”水电气和安全环境等硬设施有了较大的提升，但环境、文化等综合品质还有待进一步提升，特别需要建立可持续投入和保障机制。

6.文化建设滞后。城中村独特的“城村二元结构”造就了其独特的文化现象，传统乡村文化和现代都市文化、本土文化和移民文化、主流文化和亚文化相互交织、碰撞融合，很难建立起统一的、现代的价值取向和文化生态，给综合治理带来许多不确定的困难。

建议：

福田区委七届十一次全会提出，聚焦城市治理，打造治理体系和治理能力现代化的典范城区；坚持以“全域治理”为核心，用“绣花功夫”推进城区治理精细化，破解城市治理难题，打造“物业城市”福田模式；创新基层治理体制机制，推广“区街社一体”新机制，探索推进市域社会治理现代化。

何小芳委员认为：区委全会精神为“城中村”综合治理指明了方向。针对实施“全域治理”，破解“城中村”治理难题，她提出了以下几点建议：

组建城中村发展指导委员会

她建议，福田区组建城中村发展指导委员会，统筹城中村综合整治和社区治理，谋长远发展。

目前福田城中村综合整治工作主要由区住建局牵头，工作的重点在于“硬环境”建设；股份公司和村集体经济发展主要由区集体经济发展署牵头，工作的重点在于治理机制建设；城中村社区治理工作主要由街道和相应的社区工作站负责，这种分离治理模式，不利于立足长远发展。建议组建由区主要领导牵头的“城中村发展指导委员会”，成员包括各职能单位及专家咨询组等，统筹城中村发展大计和综合治理。

探索城中村综合治理的福田新模式

她还建议福田区借鉴横琴“物业城市”治理模式，加强理论研究和顶层设计，探索城中村综合治理的福田新模式。

她认为，近几年，福田成功探索创新了城中村综合治理的“水围模式”和“玉田模式”等治理样板，但“水围模式”成本高、周期长，“玉田模式”纯企业行为不能广泛调动各方积极性。建议借鉴横琴“物业城市”治理模式，引入市场化和社会化机制，通过“专业服务+智慧平台+行政力量”相融合的方式，以专业化的服务总包、模块化的服务划分、社会化的治理结构、经济化的治理手段，探索城中村政府、市场、社会多元主体协同治理新模式。

构建“城村一体化”社区治理结构

另外，她还建议：厘清责任主体，构建“城村一体化”的社区治理结构。

她认为，由于特殊的历史原因，股份合作公司与城中村形成了天然的耦合关系，作为共建共治共享社会治理的重要参与力量，在推动城中村治理机制创新方面有着不可替代的作用，同时，股份合作公司在法律视角下又是一个独立的经济实体，不应该承担法律责任之外、过多的社会治理职能。建议统筹把握股份公司在城中村治理结构中的定位和作用，在“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”精神指导下，构建“城村一体化”的社区治理结构。

建立提升城中村环境可持续保障机制

据何小芳介绍，2020年8月，深圳市城市环境品质提升行动总指挥部办公室发布了《关于进一步加强城中村市容环境卫生品质管理的指导意见》（深城提办[2020]3号），提出了12个方面的常态化落实任务。她认为，福田应加大力度、建立健全落实机制和可持续保障机制，走在全市前列。

打造城中村特色文化品牌

她建议，发挥社会各方力量，加强城中村文化建设。政府强化指导，支持并鼓励股份公司增强主体意识，主动挖掘城中村历史脉络，推进文化传承，结合时代背景创新推广，建立各村特色文化并进行产业化推广，以历史乡愁打造特色文化品牌。探索“智慧+”战略，建立网上服务平台，打造城中村居民的“云社区”，加强城中村文化基础设施和服务资源布局，提供完善的线下线上公益文化服务。

【记者】刘丽

【摄影】谢昊燃