1980年8月，汕头被历史所选择，成为第一批经济特区，位列中国改革开放第一梯队。 

如今，历史再次眷顾汕头。去年10月13日，习近平总书记视察汕头，对汕头未来发展寄予殷殷嘱托：“新时代改革开放的内涵、条件、要求同过去相比有很大不同。要以更大魄力、在更高起点上推进改革开放，在新时代经济特区建设中迎头赶上。”

近20年的汕头，可谓历经沉浮。汕头城市综合实力和排名呈现“高开低走”，近些年不断被一批后发城市赶超；在舆论场中，曾名闻海内外的经济特区汕头，被一些人称为“特困区”。

汕头特区起源地。

近段时间，“迎头赶上”成为舆论场热议的高频词，各界对汕头何时再立“潮头”充满期待。

下一个十年，迈过不惑之年的汕头特区，如何重整行装再出发、比学赶超争上游，备受关注。

2021年新年伊始，我们抛出“十问汕头”，探求汕头 “立何处”“向何处”的历史坐标和现实方向。

一问：曾开政府服务企业改革先河，缘何营商环境却成为发展"硬伤"？

去年12月21日，由粤港澳大湾区研究院、21世纪经济研究院联合发布的《2020年中国296个地级及以上城市营商环境报告》显示，在参评的296个城市中，汕头排在137位。而同为第一批经济特区的深圳排名第1名，厦门排名13，珠海排名15，均处于全国前列。

《2020年中国296个地级及以上城市营商环境报告》

营商环境是企业生存发展的沃土，更是一个地区经济发展和软环境的综合体现。事实上，汕头经济特区在初创之时，就曾因“24小时审批答复制”而轰动海内外。在国内首开政府机关对企业服务承诺制先河，是汕头人引以为傲的“首创”之一。

然而，20世纪90年代末，汕头个别地区违法犯罪严重，一些企业信用缺失、铤而走险，出现走私贩私、制假售假、偷税漏税等现象，严重破坏了市场经济秩序和社会秩序。这其间，一批守法经营的企业因此大受影响，出口货物退税款积压，资金难以周转，企业经营信心动摇。

在坊间看来，汕头“失去的20年”，从此处发端。

汕头综合保税区。

近些年，汕头市也在营商环境上进行了很大力度的改革。但是，与珠三角城市相比，汕头的营商环境还是相对落后。从更宏观的营商环境来看，汕头市工业用地平均地价高，“五险”最低基数普遍高于珠三角地区，工业用地成本、用工成本没有优势等，都会成为企业投资时望而却步的一个个考量。

广东省社科院经济学研究员丁力认为，营商环境是否获得实质性的持续优化，是汕头谋求更大发展的关键。只有持续优化，资本才会往这个地区流动。

二问：八不抵一，八大支柱产业为何难成汕头发展大引擎？

919.19亿元，这是汕头市2019年以八大支柱产业为主的规模以上工业总产值。2744.67亿元，这是厦门市支柱产业之一电子行业的工业总产值。八不抵一的残酷对比，映照出汕头市产业经济发展的薄弱现状。

产业是城市发展的第一引擎。然而，仔细研究汕头产业发展的现状，会不无遗憾地发现，与20年前甚至30年前相比，汕头的支柱产业，可以说基本没有改变，一直是纺织服装、工艺玩具、化工塑料、印刷包装等低端制造产业。

潮南区化工塑料产业。

2020年汕头市政府工作报告直言，汕头“以劳动密集型产业为主，缺乏龙头企业和大项目支撑，抗市场风险能力弱”，“企业自主创新能力不强，科技研发投入不高，高端人才缺乏，科技研发和成果转化的体制机制尚待建立完善，新产业新经济尚未形成规模”。

潮南区支柱产业纺织服装。

从城市的造血系统——上市公司也得以窥见，截至2020年底，汕头在沪深两所上市公司有33家，这些企业大部分规模小、“含金量”不高，超一半企业所在领域为轻工制造和化工，对当地经济社会的拉动作用弱，难以成为创新发展的重要引擎。

更进一步地走访和研究可以发现，在汕头产业裹足不前背后，家族式、作坊式企业管理模式是重要的影响企业实现现代化转型的掣肘。

以汕头产业规模最大的玩具产业为例，作为“中国玩具礼品之都”，汕头玩具产业除了奥飞这样的行业巨头，普遍业态是靠几台注塑机、几个不发达国家的订单吃一年。而这些中小企业主的普遍不想过多冒险，去做扩产和转型，因为那意味着更多的投入和更大的风险。

三问：其他特区在高新产业上一路高歌，汕头产业缘何一路“低调”？

在经济特区建立第一个十年，凭借劳力资源丰富、华侨众多的优势，汕头利用侨乡优势，收获了大批耗能低、收效快的服装、电子、陶瓷、食品等劳动密集型轻工业。

“可以说从特区管委成立之日起，我们也很想搞科技含金量高的项目和产业，但因条件不具备，也只能从实际情况出发，唱了发展产业的‘低调’。”汕头经济特区首任管委会主任刘峰在其著作《回顾与反思》中写道。

疫情期间，汕头企业复工复产赶制口罩。

从1986年开始，汕头特区才逐步引进一批技术密集型的工业。据1990年6月16日的《汕头特区报》报道，技术密集型企业的增加，正在慢慢改变汕头特区以制衣、食品、陶瓷为主的工业格局，随着医药、精细化工、电子、机械等行业的引进，已初步形成了一定数量技术密集型群体。

与深圳对比，其早在1984年就打破依靠外贸出口的产业格局。在继续发展以轻工、服装、手表等劳动密集型产业为主体的“三来一补”工业外，深圳开始和中国科学院合作发展技术密集型产业，从此产业道路开始了崭新的发展，也因此才会出现如今的华为、中兴等。

十年前经济体量与汕头旗鼓相当的珠海，在2008年国际金融危机之后大胆摒弃传统发展模式，大力发展高端制造业、高端服务业、高新技术产业，产业投资主体结构由外资“一支独大”向外资、国资、民资“三足鼎立”转变。

疫情期间，汕头企业复工复产赶制口罩。

刘峰曾在媒体报道中表示，自己最大的遗憾有两个，其中一个就是“20世纪80年代后期也开始重视科技化发展，但是相对不如深圳、厦门抓得那么紧。”弯道超车，并非想象中那么容易。虽然近年来汕头抓住了创新驱动的机遇大力发展高新科技等产业，但不可否认的是：在瞬息万变的产业竞争潮流中，汕头明显被抛在了后面。

四问：向海而兴“难再续”，百年商埠如何实现“荣光再现”？

说汕头因海而生，应该毋庸置疑。汕头地处潮汕平原中央，境内韩江、榕江、练江三江入海，向东与海西经济区相连，向西与粤港澳大湾区接壤，还身处西太平洋国际黄金航道上。

汕头樟林古港。

再说汕头不能向海而兴，也不是历史全貌。历史上，号称“粤东第一大港”的樟林古港，出没在世界各个海港的红头船，西方13个国家陆续在汕头设立的领事馆，都记载着汕头向海而兴的荣光。

为何在经济特区建立40年来，海洋没能成为汕头经济发展的强大引擎？

汕头港。

港口是发展海洋经济的第一要素。遗憾的是，汕头虽然坐拥良好的海洋条件，但是在港口建设上却频频失利。以百年海港汕头港为例，20世纪90年代以来，汕头港的发展并不尽如人意。以港口货物吞吐量为例，深圳（2003年）、厦门（2009年）、珠海（2013年）早已进入亿吨大港行列。汕头港2009年突破3000万吨，2011年突破4000万吨，2013年突破5000万吨；而后出现“倒退”现象，其中2019年完成3155.00万吨，与上年相比下降10.7%。

由于缺乏大型深水泊位、现代化大型集装箱码头和大型专业化码头，汕头对外发展外贸航线乏力，临近西太平洋国际黄金航道的优势无法发挥；对内，粤东其他四市港口发展成后起之秀，争夺粤东经济腹地，影响了汕头港主枢纽港地位和作用的发挥。拥有绝佳的发展海洋经济的先天条件，却没能将其转化为经济发展的动能。失去了港口这一核心优势，汕头失去了产业发展最强大的引擎。

2020年8月召开的中共广东省委十二届十次全会强调，汕头需要提升省域副中心城市发展能级，做大做强临海产业集群，推动港产城有效衔接、联动协同。

五问：“省尾国角”究竟是发展的裹脚布，还是遮羞布？

“省尾国角”，是汕头人常常挂在嘴边的自嘲。其中，偏居一隅、交通闭塞之意不言而喻。

汕头位于韩江三角洲南端，向北与厦漳泉三角洲相连，向南与粤港澳大湾区接壤，占据中国东南沿海除珠江三角洲外最大的平原——潮汕平原。由于位于三江出海口，汕头拥有漫长的海岸线，历来是粤东、赣南、闽西南一带的重要交通枢纽、进出口岸和商品集散地。

然而，近二十年来，汕头经济发展却长期陷于“东西不靠”的境地，交通因素首当其冲。通达的交通网络是人流、物流、经济流涌入的先决条件，也是打破地理限制的必然选择。然而，汕头特区建立40年来，交通建设成绩甚微，进展迟缓。

从高速路网来看，直到1995年底，汕头海湾大桥建成，沈海高速汕头段全线贯通，才结束了汕头境内没有高速的历史。19年后，汕头迎来第二段过境高速——汕昆高速，境内仅8.1公里。在21世纪前十年，汕头没有新增一公里高速公路，交通基础设施建设几乎停滞。

而高铁和机场的旁落，更是不少汕头老百姓的“心头之憾”。直到2018年底，汕头才迎来了厦深铁路联络线和设在市区的高铁汕头站。所谓“高铁一响，黄金万两”，对于汕头来说，此前“高铁一直不响，发展始终无缘”。

随着汕湛高速汕头段、潮汕环线高速（2020年12月28日）的相继通车，汕头在2020年底实现高速通车里程的大跨越。交通是经济发展的先行官。补上交通欠账，扯掉“省尾国脚”的遮羞布，汕头才能真正迎来发展的春天。

厦深铁路汕头联络线。

六问：一条大学路修了30年，汕头城市建设困境如何破？

“在汕大一切都挺好，只是一走出校门，又仿佛去到另一个世界。” 一位在汕大任教20多年的教师在去年选择离开汕头去其他高校发展。她提到一个令人难以理解的情况——大学路从20世纪80年代汕头大学建校之初便同期修建，此后就陷入持续不断修修补补的怪圈，直到2015年才全线贯通，时间长达30多年。

此外，该教师还提及汕大周围基础性生活服务配套设施缺失，这也是导致许多教师外流的因素。2017年，紧挨着汕大的广东以色列理工学院正式招生。然而，目前这两所挨在一起的高校，面对的还是有待完善的生活服务配套设施。汕大和广以的师生调侃自己是“在工业区内办公读书”。

近年来打通的断头路之一——金环南路。

汕头城市建设迟缓之严重，更是常常被本地市民诟病，也成为外来企业不愿落地、人才不愿落户的一大阻碍。据反映，汕头现有城市道路服务设施及管理水平落后，部分道路设计不规范，道路断面不尽合理，道路设施不全，渠化交叉口较少，道路通行能力和安全性较低，某些路段存在的“断头路”降低了路网的整体效能；城市公交线路少、班次少，港湾式停靠站缺乏、改造难度较大，市民出行普遍以摩托车、电动车、小汽车等为主，说明汕头交通状况非常不乐观。

如何打造一座真正宜居的城市，增强汕头的城市吸引力，进而增强汕头经济发展的内生动力，汕头需要在城市建设上快马加鞭、迎头赶上。

七问：背靠1500万潮籍侨胞，手握“侨”牌怎么打？

作为著名侨乡，汕头华侨众多。自开埠以来，一批又一批汕头人离开家乡到国内外各地经商创业，涌现出一批成就卓越的商业巨子和精英。潮商以各自的拼搏奋斗，为国家的改革开放和家乡的繁荣兴旺倾注了热情，为促进各地的经济发展和合作交流作出了重大贡献。

据《潮州志》记载，1921年前，每年有几千万的侨批款进入潮汕经济社会；而1931年后，这个数字增大到2个亿。这段时期的潮汕家庭有40%至50%是靠侨批过活的，因此潮汕有“食侨批”“食番批”的说法。信用利业，以诚信为基础的侨批文化让这一时期的潮汕经济社会能够保持相对繁荣稳定。

汕头侨批文化馆。

1984年，自爱国侨领谢国民先生回到汕头，投资兴办汕头第一家外资企业。至今，汕头累计引进外商投资企业5000多家，累计实际利用外资93.8亿美元，近九成为侨资。依托侨乡优势，汕头已与180多个国家和地区建立经贸往来关系。

依靠“侨乡”这块招牌，汕头的“侨”字号产业一度繁荣，但现实情况就没那么乐观。如今，那些在外获得成功的潮商们更多是支持家乡公益事业，如捐资建学校、修路、救灾、扶困，近些年回家乡投资兴业的侨胞屈指可数。

华侨经济文化试验区，是又一块金字招牌。自2014年成立至今，华侨试验区被赋予“积极开展先行先试，为新时期全面深化改革、扩大对外开放探索新路”的历史使命。然而过去六年，试验区的成绩单并不引人注目。

以“侨”为桥，发挥侨智、汇聚侨力、凝结侨心……一个个命题，拷问着这片侨胞故土。

八问：“孔雀东南飞”，人才流失怪圈怎么破？

良禽择木而栖。一座城市有没有魅力，重要指标之一就是对年轻人才的吸引力。

以汕头大学培养的大学生为例，2014届至2019届本科毕业生就业质量报告显示，6年间毕业生留汕就业的比例一直在8%—17%的稳定区间内波动。根据每一届毕业生的人数折算，2014届留汕就业147人、2015届121人、2016届197人、2017届186人、2018届161人、2019届302人。

汕头人才大厦。

特区建立前十年，汕头吸纳培养了一大批人才落户。1985年初面向全省招考的“厂长经理班”，1988年吸引省内外600多名年轻人报考的“外经外贸班”，同年10月全国首创企业化管理、开启人才与企业“双向选择”的“人才智力服务公司”，汕头“引才”成绩亮眼。

尔后，汕头经济发展滞缓，人才吸引力下降，良禽另择他枝避无可避。不仅人才引进难，本土培育的人才也留不住。

为什么不愿意留下来，多位到北京、上海、深圳、广州等地就业的汕大毕业生，给出的原因集中于两个方面：一方面源于企业自身，汕头的民营企业大多是传统家族经营管理模式，任人唯亲、破坏规则的现象非常普遍，职业经理人很难留住。

另一方面，源于潮汕地区愈发固化的“熟人社会”。潮汕社会一直以宗族文化和语言文化为基础形成独立的群体。在这种固化的圈子里，关系成为无论工作还是生活大小事务能否顺利办理的重要因素，让一些在本地没有根基的外地人才望而却步。

城市竞争归根到底是人才的竞争。如何集聚人气、留住人才，应成为汕头“再出头”的必答题。

新建成的开放广场，与旁侧的时代广场组成“城市会客厅”。

九问：一个城市多张蓝图，规划为何频频“改弦更张”？

与厦门、珠海等经济特区相比，汕头特区扩围速度较慢，一开始仅有1.6平方公里，1991年扩大到234平方公里，2010年才扩大为覆盖全市的2064.4平方公里。彼时，汕头作为全国最“微型”的经济特区，狭小的地域极大地制约着政策综合效应的形成和发挥。

变化与机遇面前，汕头似乎陷入了徘徊。此后，汕头的规划蓝图经历数次变迁——

1986年，汕头定位外向型经济特区；而后变成了商贸富市、现代化港口城市等以及世纪之交的“信用立市”；再后来，已经落后于珠三角各市的汕头走了回头路，发现还是需要工业，又屡次提出“工业强市”。后来，汕头又决定重新回归到港口这个资源，提出要建设现代港口。

《汕头市城市总体规划(2002～2020年)》又提出，把汕头建设为“东南沿海重要港口城市，粤东中心城市”。然而，当汕头转了一个完整的圈回来时，发现港口优势与厦门、珠海和深圳相比，已经有些望尘莫及了。

曾有研究经济特区的专家表示，城市具体规划不是不能调整，但在方向性问题上屡屡改弦更张，不仅使所倾注的资源没有用得其所，更使城市发展缓慢，民生因之受累。

汕头火车站。

十问：以敢于闯荡、善于经营著称，汕头人如何在新时代特区建设中闯出新路？

潮汕人遍布世界各地，因敢于闯荡、善于经商，早在20世纪初便被誉为“东方犹太人”，然而，近20年来，汕头本身城市的发展却不尽如人意。

2020年是特殊的一年，受疫情影响，汕头经济增长明显减缓，前三季度GDP同比增长-0.8%，不过，较一、二季度的-8.9%、-6%来说，呈现持续稳定恢复态势。

与自我比较，汕头正在努力“爬坡”。但是，与其他经济特区相比，汕头仍明显落后。且看，今年前三季度厦门GDP增长3.1%，深圳增长2.6%，珠海增长0.6%。对比之下，汕头不仅继续被拉开差距，还是唯一负增长的特区。

左拥海西经济发展区，右抱粤港澳大湾区，汕头并没有被抛弃。但在谋划“十四五”的关键节点，找准定位被视为一个沉重的话题。

正在建设的亚青会主场馆。

回顾汕头经济特区40年改革开放历程，汕头人历代以来勤劳刻苦、诚实守信、敢闯敢拼的品质不断被冲击，善于“钻空子”的投机行为在这座城市一定范围内存在和蔓延，侵蚀着这座城市的发展根基。

不记得从何时开始，每逢问到对汕头未来发展的信心时，一向自信的本地人不是摇头就是摊手，他们直言“汕头很难发展起来”。这与在外自信闯荡的汕头人，有明显的反差。在外打拼的他们，拥抱粤港澳大湾区、海西经济发展区等大好机遇，翱翔展翅、奋勇搏击，令外乡人刮目相看。

近日刚刚出炉的《广东省“十四五”规划和2035年远景目标建议》提出：推动汕头等经济特区在更高起点上深化改革开放、做强省域副中心城市，对汕头未来发展进行部署推动。前不久，汕头聚焦新定位新目标新任务，提出“1146”工程，各项工作齐头并进，大力推动习近平总书记重要讲话重要指示精神落地生根、结出硕果。

汕头向何处？何日再出头？答案在哪里？人们在沉思，思想在碰撞，历史在倾听……

希望常在，期许就不会落空。

【撰文】二月春风