▲ 江西共青城苏家垱乡浆潭联圩，右侧为鄱阳湖，左侧为被淹农田，2020年7月13日开闸进洪，湖水从前方插旗处前的滚水坝漫进田里。（南方周末记者 杜茂林/图）

21世纪以来，中国的洪水灾害出现了新特点：人员伤亡大幅降低，主要是经济损失。无论是兴修水库、加固堤坝、退田还湖等水利工程，还是退人留田这样更灵活的手段，以及商业保险的覆盖，都是洪灾新特点背后的原因。

一旦遭遇特大洪水，到了万不得已要抉择时，不同的圩堤防御标准就透露了答案：谁先进洪。

防洪要做出最有利大局的选择，良好合理的协调体系无疑是重要前提，而这需要有正向的制度激励。

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文 | 南方周末记者 杜茂林

南方周末实习生 沙莎

责任编辑 | 吴筱羽

鄱阳湖区的雨还断断续续下着。两周多了，湖东北角的标志性水文站星子站仍超警戒。数据显示，2020年7月27日，星子站水位21.33米，超警戒水位2.33米。

过去15天里，水退了1.19米。在7月12日零时，星子站水位达22.53米，比1998年洪灾时的最高水位高0.01米。

缓退背后，除了降雨减弱、上游三峡水库调控外，启动单退圩堤主动进洪被视为有力举措。进洪后两天，就分蓄了24亿立方米水量，相当于在鄱阳湖上游增加了一百七十多个西湖的面积，有效降低鄱阳湖水位25至30厘米。

主动进洪是从7月13日开始的。按江西省防汛抗旱指挥部要求（下称“江西省防指”），鄱阳湖周边市县185座单退圩堤全部进洪。此前，这一手段也有零星应用，但如此大规模的尚属首次。

所谓单退圩堤，是指在低洼地区修筑的堤坝，区域内退人不退耕，但高水位时必须还湖蓄洪。而双退圩堤，指区域内退人又退田，完全恢复天然蓄洪能力。这一防洪手段被广泛运用在长江中下游地区。

2020年这场新的“洪水大考”，把这个长期脱离公众视野的专业术语推上前台，围绕着它的种种讨论也由此展开：谁先进洪？何时进洪？进洪后有无预案？后续怎么办？

一系列思考，折射出灾害面前的行政决策之难，以及多年来抗洪思路之变。

7月26日，水利部长江委水文局发布消息，“长江2020年第3号洪水”在长江上游形成。据长江委预测，2020年长江流域发生流域性大洪水的可能性较汛前预测有一定程度的降低，但可能性仍存在。今年的鄱阳湖大考，还未结束。

▲ 2020年7月18日高洪期，江西九江，长江委湖口水文站职工吴越，每天两次校测水位。（视觉中国/图）

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一道特急令之前

在共青城，苏家垱乡被誉为粮仓，有山有田，三万多人口，安安静静。

7月13日，一张照片让苏家垱出了名。照片里，两台挖机正在清理联圩上用来防洪的沙袋。这张照片后来出现在多篇报道中，用以说明江西省启动鄱阳湖区185座单退圩堤主动进洪。

图中联圩名为浆潭联圩，总长16.2公里，是2017年由原来的两座单退圩堤合龙加固而成，合龙后同时发挥道路作用。

这样的单退圩，九江市防汛抗旱指挥部说共青城有16座，而当地农业农村水利局的说法是22座。可以确定的是，浆潭联圩是最大的一座。圩区内农田2.6万多亩，是粮仓苏家垱乡三万余人的集中耕作区，据当地农民估算，这一区域平均亩产1500斤粮食，丰收时将产粮3900多万斤。

杜钦林是苏家垱数一数二的承包大户。2.6万多亩农田里，他承包的就有七千多亩。

眼看浆潭联圩被打开、洪水涌进农田，杜钦林忍不住埋怨起乡干部。但他不知道的是，按照要求，这片农田早该进洪了。

根据江西省要求，鄱阳湖区保护农田面积万亩以下的，单退圩堤进洪水位为湖口站水位20.5米，万亩以上的为湖口站水位21.68米。早在7月10日13:30，湖口站水位就已超过这一数字，浆潭联圩当时就应进洪了。

湖口是鄱阳湖连接长江的唯一通道。每次汛期，一旦长江倒灌，湖口站就像一个感应器。数据显示，仅7月6日至8日，长江倒灌水量就达3亿立方米。

江西省防指的第一道令的确在7月10日就下了，要求南昌、九江、上饶、共青城、鄱阳县五地万亩以下单退圩堤不得以任何理由阻拦进洪，万亩以上到了进洪水位，要有序进洪。

实际情况却是，从未应对过如此险情，当时全江西几无单退圩主动进洪。南方周末记者在九江多地走访时发现，甚至多座千亩圩堤也是7月13日后才主动开闸。当地乡干部的解释是，这都是农民的口粮田，“能保则保”。

“能保则保”和主动进洪间的矛盾，贯穿于防汛前期，从中可见决策者的为难。

第一道令前一天，7月9日，南昌新建区新培圩溃口，当日晚间成功封堵。然而，这道花费巨大人力封堵的圩堤属于千亩单退圩堤，到了次日又要打开主动进洪。江西省河湖局负责人不得不赶紧出面表示，“如果单退圩堤决口，可以暂不封堵。”

直到7月12日，湖口站水位接近22.50米的保证水位，鄱阳湖全线告急。

7月13日凌晨，已经几天没怎么合眼的苏家垱乡党委书记伍术刚收到通知。通知来自江西省防指，等级为“特急”。

相比于7月10日的第一道令，这份文件措辞更为严厉：我省鄱阳湖区和长江九江段防汛形势异常严峻，为减少损失，湖区所有单退圩堤必须于7月13日主动开闸清堰分蓄洪水。一旦发现未按要求蓄滞洪的，追究有关领导责任。

当日18时，开闸的时间到了。伍术刚回忆，放水那一刻，他远远看着村民围看农田被淹，忍不住噙着泪。

2

圩堤防御标准为何不同

水是从浆潭联圩上宽100米的滚水坝漫进来的。

滚水坝，又称溢流堰，比主体圩堤的高度矮1米多。涨水时，超过限定高度，水就从这里自由溢流。

平日里，为了保护农田，村民会在滚水坝上垒起近1米的沙袋。一旦需要主动进洪，由挖机把沙袋推开。

杜钦林清楚记得，鄱阳湖每年汛期涨水，但1998年之后就没见过与今年相当的大洪水了，他也从没看过滚水坝进洪的场景，“以前都是能保则保”。

杜钦林对联圩的抗洪能力充满信心。用他的话说，他去过很多联圩，都没有浆潭修得好。特别是过去两年，共青城还刚刚投入了1.8亿元加固改造联圩。

但他不知道的是，改造后的浆潭联圩也只是达到十年一遇的防洪标准。“在今年超历史洪水的情况下，这些圩堤长期泡在水里，想守住风险很大。”九江市水利局建设管理科干部李如钢对南方周末记者分析，一旦溃堤，由于此前圩堤两岸压差大，决口后洪流速度很快，造成的破坏更为严重。

与其加固，为什么不把乡镇圩堤的防洪标准提得更高，甚至和城防堤一样？除了资金压力，还有一层逻辑是：一旦遭遇特大洪水，到了万不得已要抉择时，不同的圩堤防御标准就透露了答案——谁先进洪。

原则似乎又有例外。杜钦林发现，邻乡另一条圩堤，并未收到进洪指令。

这条圩堤名为大塘圩，依博阳河而建，圩内有千亩农田。入汛以来，几乎每天都有人在堤上抢险维护。

千亩农田和万亩农田两相比较，人们很容易得出保大舍小的结论，如今却反过来了。

答案与最初的决策有关。上世纪末以来，为提高鄱阳湖调蓄洪水的能力，中央要求鄱阳湖周边必须退田还湖，移民建镇。但在具体执行时，考虑到鄱阳湖区农田土地肥沃，是重要的粮仓，决定设立单退圩。

南方周末记者从江西省防指获得的数据显示，2007年，江西退田还湖完工，在南昌、九江、上饶三个设区市，共平退圩堤417座，其中单退圩堤240座、双退圩堤177座。

这组数据背后是，当初定为双退圩的区域，均为经济效益欠佳的土地，单退圩则相反，保护的农田肥沃。

除了单退和双退，剩下的就是“必保圩”。根据伍术刚的说法，由于当初认定这些圩堤后的区域并未占用鄱阳湖水域，故未列入退田还湖之列。

顾名思义，“必保圩”不能进洪。江西省有890座“必保圩”，是单双退圩堤总和的2倍多，苏家垱邻乡的大塘圩就是其一。

在伍术刚看来，经过十多年发展，圩堤后的情况已有所不同。比如有些单退圩堤履行了城市道路的功能；有些单退圩堤的保护对象也发生了变化，像浆潭联圩区内的农田，2019年一季粳稻平均亩产1022.2公斤，刚刚创了江西省单产新高。

此外，南方周末记者注意到，在共青城，不少单退圩后区域成了城区，但地势高，且项目尚未动工。虽然此次也进了洪，但整体影响不大。

另一变化在于，过去二十多年里，鄱阳湖区的农业大多走向了集约化经营的道路。例如苏家垱，绝大多数农田集中在十来个大户手上，一个大户往往承包了上千亩农田。“以前每家就2-3亩，风险可以分担，现在都集中在某几家身上了。”杜钦林说。

意识到这些变化，伍术刚建议，此次洪水中单退圩堤第一次大范围启用，针对其间遇到的实际问题，能否重新规划调整单退圩，并根据实际情况动态管理？

2020年7月19日，江西都昌县矶山联圩下坝，东部战区陆军第71集团军官兵在水中抢险。（视觉中国/图）

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进洪后遇到新问题

伍术刚的想法，都昌县防汛抗旱指挥部副指挥长王昆也有。他认为，随着过去二十多年鄱阳湖区经济社会发展，现有单退圩堤区域发生了较大变化，其防洪标准和防护范围应该有所调整。

共青城在鄱阳湖西岸，都昌县在东岸，九江市1/3的单退圩堤在都昌，共64座。全县24个乡镇，有21个沿湖。

都昌也是经济欠发达县，两个多月前刚刚宣布退出省级贫困县序列。截至7月18日，短短半个月，洪水导致当地农作物受灾面积达41726公顷，直接经济损失214584万元。

南方周末记者在都昌县指挥部办公室见到王昆。和很多必须下沉一线的干部不同，王昆是县应急管理局党委书记兼副指挥长，他得守在这里。

这个县级调度中心有些简陋，没有闪烁的电子屏，没有防汛风险图，墙上挂着一幅孤零零的地形图，端看良久，才能勉强从中找到各座圩堤所在地。

“特别是主动进洪以后，沿湖21个乡镇受灾严重，道路中断，多个乡镇成为孤岛。”王昆对南方周末记者说，“为了降低鄱阳湖水位，都昌人民是做了很大牺牲的。”

“牺牲”，都昌多名基层干部都对南方周末记者提到。他们曾想过能否只启动部分单退圩堤，但最终还是全部启用了，其中包括全九江最大的新妙湖单退圩，保护耕地面积5.21万亩。

主动进洪的作用明显，鄱阳湖水位缓退。但压力并未减轻，用一名乡镇干部的话说，关键在于首次启用，缺少进洪后的相应预案，暴露出了新问题，一线只能匆忙应对。

最棘手的问题是人手。根据一级响应要求，巡堤必须24小时不间断，但年轻劳动力大量外出，这部分责任主要由干部承担。在江洲镇，人手问题导致当地政府发公开信要求外出劳动力返乡抗洪，引发舆论关注，最终有四千多人次响应返乡。

“每天只能休息2-3个小时，几乎每个人都疲劳作战。”都昌县左里镇镇长刘守信说，到了夜间压力更大，由于光线暗，巡堤只能靠微弱的手电筒光，效率更低。“一段1000米的圩堤，看一圈可能要半个小时。”

据刘守信介绍，为了监督巡堤，督查组的人还会在凌晨三四点“突袭”，检查工作。

人手紧缺，乡镇政府还得安排专人“看”住村民，防止有人见水位缓退，又上滚水坝垒沙袋阻止进洪。南方周末记者注意到，个别乡镇还发生过有人用沙土堵住进洪管道的事。

基层干部需要不断回应的另一个问题是被淹农田的后续补偿。

主动进洪后，不断有乡镇干部向都昌县防指询问补偿标准。王昆无奈，他是副指挥长，但手中也没有方案。他也期待能尽快出台有关办法，明确补偿的标准和方式。

湖区周边以耕种为主，补偿问题普遍存在。在苏家垱乡，据当地初步核算，浆潭联圩受灾稻田为1.84万亩，还有约六千亩水产养殖田受损。

“仅我的合作社预估损失就有1500多万”，杜钦林为他的七千多亩农田算了笔账。

相比之下，耕种口粮田的村民要幸运一点。每户种的田一般不超过3亩，且在政府的统一安排下，买了商业保险，具体赔付方案正在商讨。

随着防汛能力的提高，21世纪以来，中国的洪水灾害出现了新特点：人员伤亡大幅降低，主要是经济损失。无论是兴修水库、加固堤坝、退田还湖等水利工程，还是退人留田这样更灵活的手段，以及商业保险的覆盖，都是洪灾新特点背后的原因。

“治理思路如何适应水灾的新特点，每个地方具体用什么手段来减轻洪水的危害性，既需要统筹考虑，也要因地制宜。”伍术刚认为。

杜钦林经营的是商品田，买的是另一种财产险。根据他的说法，2020年5月，他以每亩5元的价格投保了1765亩地。如果全额赔偿，保险公司将按每亩400元赔付。受灾后，保险公司一度答复称其损失是因为人为行洪，并非意外导致，无法赔偿。

杜钦林每天都开车到农田附近，蹲在路边，琢磨着水退了多少。“如果无法在7月底前顺利排水，晚稻就无法播种了。”

不过，也有好消息传来，保险公司终于松口了，让他去商讨赔付方案。

2020年7月12日晚，江西鄱阳县珠湖联圩，巡堤人带着手电筒和铁锹正在进行防汛巡查。（视觉中国/图）

4

深层次协调应如何

所有接受南方周末记者采访的各级干部都认为，启动单退圩堤有法可依，早该使用。但他们也都无奈地承认，主动进洪淹没农田，很容易遭受群众指责不顾民生。

连下两道令，江西省防指也不得不思量再三。

7月21日，江西省防指秘书长徐卫明向南方周末记者介绍，江西省防指为此开了几次研判会。与会人确实有顾虑，但考虑到水情雨情没有减弱，河湖水位持续上涨，从全局出发，主动进洪势在必行。

徐卫明透露，当时还制定了一套方案。倘若单退圩主动进洪后，鄱阳湖的水位还处高位，江西省防指准备向国家防总请示，让省内4座国家级蓄滞洪圩堤也主动进洪，这一方案未启用。

蓄滞洪圩堤是长江防洪的最后一道防线。有别于单退圩堤“退人不退田”，蓄滞洪区内留人也留田，但要求控制人口增长。启用蓄滞洪区前必须转移人口。根据水利部2010年公布的《国家蓄滞洪区修订名录》，中国共有蓄滞洪区98处，其中长江流域44处，归国家防总管理。

鄱阳湖险情缓解后，强降雨继续转向长江中下游，安徽成为首个启用蓄滞洪区的省份。

当时江西省防指的压力可想而知。实际上，无论各级官员还是学者都明白，此次启动单退圩表面上看主动进洪，实际还是迫不得已才开闸。

国家减灾委专家委员会委员程晓陶多次提到，到了进洪水位，尽快主动开闸比被动决堤更好，既能保堤，又能给村民撤退留下时间，安全事故大大减少。

但此前未有过需要如此大规模进洪的险情，“地方上的普遍观念还是‘能保则保’。”江西省水利厅一名官员告诉南方周末记者，在地方政府的角度，主动进洪会造成大量经济损失，还不如申请项目资金提高圩堤防洪标准。

其结果是，现有的防洪体系越来越依赖圩堤建设。江西省水利规划设计院高级工程师刘小东告诉南方周末记者，但圩堤加高加固即便做得再好，随着湖水不断冲刷和水位抬升，防洪能力不会明显提高。并且，由于资金有限，各地还是以加高加固部分重点圩堤为主，较小圩堤只能按低标准建设，民众生命财产安全仍受威胁。

一方面是圩堤建设不断加强，另一方面，圩堤管理权责划分、资金落实、统筹规划等方面仍存在不足。

数据有所佐证。根据2017年印发的《江西省水利发展“十三五”规划》披露的内容，全省1.3万公里堤防达标率仅29%左右，全省堤防保护人口仍有约580万人防洪安全还未得到有效保障。

“与其一味整治圩堤，主动进洪才是长治久安的方案。”刘小东说，堵不如疏，洪水来了，一个省主动让洪水淹一点，本省和下游的压力就会变小。

鄱阳湖压力减缓之后，洪水过境安徽，焦点也随之转移。7月18日，在江西启动一级防汛应急响应一周后，安徽省防指也将响应级别提升至一级。

眼下，安徽省境内长江、淮河两大河水位同步上涨，多条河流超警戒水位。南方周末记者不完全统计，截至目前，安徽已先后启用了10个行蓄洪区，总进洪量超过20亿立方米。

而在2016年洪灾中，安徽共有129个千亩以上圩堤破圩，其中仅4座属主动进洪（据《安徽省2016年洪灾报告》）。

“总体来看，此次洪水过境，各省主动使用的分洪区数量还是较少，启动也慢，仍属于非常态性措施。”一位不愿具名的江西省水利专家向南方周末记者表示，要知道，长江流域分布的国家级蓄滞洪区就有44处。

他建议，防洪要做出最有利大局的选择，良好合理的协调体系无疑是重要前提，这需要有正向的制度激励，直白一点说，选择主动进洪有什么好处，洪水退后补偿标准是什么，都需要尽快明确。

或因此次首度大规模启用单退圩堤主动进洪效果显著，徐卫明表示，江西省防指正在考虑是否进一步扩大单退圩政策，以应对下次可能遭遇的超大洪水。“但这是个系统工程，涉及的利益群体太多，还需从长计议。”