因个别业主不签约导致城市更新项目“难产”是制约城市更新推进的最大问题之一。日前，首次全文公布的《深圳经济特区城市更新条例（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）提出了“个别征收+行政诉讼”的处置方案，即当已签订搬迁安置协议的合法产权比例不低于95%且符合房屋征收相关规定的，市、区政府可以依法对未签约部分房屋实施个别征收。

一时间，“深圳城市更新项目不签约业主房或被政府征收是否合法”的疑问引发坊间热议。7月22日，记者采访城市更新领域资深律师了解到：

“个别征收模式”实际并非“横空出世”，其本质上与“点状征收”“零星征收”一致，而后者已在包括深圳、上海、广州和江门等城市均有案例。其中，因“拉锯战”整整持续12年，进而轰动全国的深圳木头龙小区旧改，正是最终通过这“零星征收”方式才得以解决。

95%业主签约率和项目公建配套已构成公共利益，个别征收契合基础法理

“城市更新或者三旧改造”是存量土地再开发的重要途径，但个别业主不愿意签订搬迁安置协议却成为制约更新改造项目的瓶颈，其中最为典型甚至轰动全国的恰是深圳木头龙小区。

木头龙小区是深圳城市更新单元首批计划的8个旧住宅区之一，然而由于极少数业主不签约，未达到当时双百签约率的政策规定，导致项目整整12年无法推进，有的老业主甚至去世也未等到新居，抱憾而终。

直到2019年8月8日，罗湖区城市更新和土地整备局发布《深圳市罗湖区翠竹街道木头龙片区零星房屋征收提示》，将木头龙片区零星房屋征收确定为2019年度罗湖区零星急需项目。同年10月15日，罗湖区正式发布《深圳市罗湖区人民政府房屋征收决定书》，对木头龙片区零星房屋进行征收，这场困局才终于迎来曙光。

“这次的‘个别征收’与‘零星征收’‘点状征收’在本质上是一样的，都是在项目签约率达到一定标准后，政府因公共利益需要对少数未签约业主的房屋实施征收。房屋征收后，政府再将角色转换为新业主的身份与开发商签订搬迁补偿协议，从而解决搬迁难问题。”北京德恒（深圳）律师事务所律师赖轶峰表示，如果一个小区95%的人同意城市更新，就已经构成公共利益，剩下5%的人始终不签实际上阻碍了公共利益，因此实施征收是与基础法理契合的。

赖轶峰坦言，2012年颁布的《深圳市城市更新办法实施细则》其实有类似规定，如果城市更新项目搬迁补偿协议签约率在人数和面积上均达到90%，开发商可以申请政府通过征收方式实施。但由于细则没有明确厘清开发商与政府之间的权利义务关系和投资收益安排，导致该条款成为“僵尸条款”。而此次的《征收意见稿》则更具可操作性。“可以说，去年木头龙小区旧改的探索为后续解决旧住宅小区拆迁难提供了解决思路，也为此次立法的‘个别征收模式’做了铺垫。”赖轶峰说。

法定最低补偿标准吸纳了深圳棚改和征收补偿经验

之所以城市更新项目难推进，与个别业主对旧改补偿预期过高或“漫天要价”有一定关系。为此，《征求意见稿》首次明确了法定最低补偿标准，其中旧住宅区合法建筑采用原地产权置换的，按照套内面积不少于1:1的比例进行补偿。

“这实际上是吸纳了近几年深圳棚改政策的经验。”赖轶峰说。记者注意到，自深圳首个由政府主导的大型棚户区改造项目——罗湖“二线插花地”棚户区改造以来，深圳棚改进展较为顺利。

与此前深圳城市更新的补偿标准“由项目实施主体与业主进行协商，并通过签订搬迁安置补偿协议予以约定”不同，深圳棚户区改造项目的补偿是按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》（市政府令292号）的规定执行，产权调换按照套内建筑面积1:1或建筑面积不超过1:1.2的比例执行，允许增购不超过10㎡的建筑面积。当棚改项目签约率达到95%时，可以对尚未签约的业主进行行政征收。

赖轶峰认为，深圳城市更新吸纳棚改这一经验，对补偿标准有现实指导意义，能有效降低旧小区业主的预期，进而避免漫天要价导致更新项目推进滞缓的问题。

禁止开发商擅自进小区征集意愿可让旧改更顺利

《征求意见稿》提出，重点城市更新单元计划由区城市更新部门申报，旧住宅区项目由辖区街道办事处负责申报。

同时，特别强调旧住宅区项目由街道办事处组织开展现状调研、城市更新单元拟订、意愿征集、可行性分析等，其他单位和个人擅自在旧住宅区做这些城市更新单元计划申报前期工作，将被责令限期改正；逾期不改正的，处200万元以上300万元以下罚款；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

赖轶峰对此非常理解：“城市更新项目容易吸引开发商，此前曾出现过多个开发商同时间进住宅小区征集业主更新意愿，还出现了包括发米送油的竞争乱象，甚至有的开发商还与小区业委会产生了利益勾联。”

赖轶峰直言，这种乱象使得众多业主无所适从，出现一个业主给不同开发商签署多份意愿委托书的情况，甚至开发商之间互相在项目中“埋钉子”，进一步加大了城市更新项目的推进难度。

“现在由街道办统一进行城市更新各项前期工作，有力破解乱象，有利于项目顺利进行。”赖轶峰表示，城市更新涉及政府、开发商、广大业主和城市发展，《征求意见稿》必将引起各方关注，他期待最终出台的《深圳经济特区城市更新条例》能为全省、全国提供一个先行先试的良好范本。

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【记者】张玮

【实习生】黄志敏