一、北京报告概览

当下的疫情防控工作对“数字政府”建设提出了更加迫切的要求。本报告以市场主体感受为依据，从需求侧系统性评价我国“数字政府”建设的进展、存在的问题以及未来发展方向。

中山大学《深化商事制度改革研究》课题组于2019年暑期开展了一次全国实地调研，通过分层随机抽样，实地走访24省、110市、281个区的政务办事大厅，访谈前来办理业务的市场主体，从需求侧视角考察全国“数字政府”建设，收集有效调查问卷合计8293份。其中，课题组在北京实地走访了市内7个区的7个办事大厅，7个区分别为西城区、朝阳区、丰台区、海淀区、通州区、顺义区和大兴区；7个办事大厅分别是5个区级政务服务大厅，1个区级市场监管局办事大厅和1个区级商事税务办事大厅，有效调查问卷合计为207份。

（表1  北京市“数字政府”需求侧建设指标体系及最新进展）

数据来源：中山大学《深化商事制度改革研究》课题组。“最大值”和“最小值”指的是在北京市内7个调研区中的最大值和最小值。评级划分标准为：A级（85-100分）、B级（70-84分）、C级（60-69分）、D级（60分以下）。总得分为三个二级指标的平均值。

表1为北京市“数字政府”需求侧建设指标的概览。北京市“数字政府”需求侧建设的总得分达到90分，高于全国平均得分71分，总体评级为A。具体而言，北京市“数字政府”潜在使用率得分为98，高于全国平均水平，总体评级为A；北京市“数字政府”实际知晓率得分为90，高于全国平均水平，总体评级为A；北京市“数字政府”实际使用率得分为80，高于全国平均水平，总体评级为B。

现将主要发现报告如下。

二、北京“数字政府”需求侧建设的最新进展

从需求侧的视角看，北京市场主体对“数字政府”建设有强烈的需要，“数字政府”建设处于可快速发展的历史机遇期。从需求侧的视角看，“数字政府”建设大致可以分为想用、知道、使用和好用四个阶段。从市场主体的反馈看，目前，北京“数字政府”需求侧建设已经达到大规模知道阶段，大致处于大规模使用阶段，但尚未到达大规模好用阶段。

（一）96%市场主体认为“数字政府”是大势所趋

如图1所示，平均而言，北京96%的市场主体认为“数字政府”是大势所趋，3%的市场主体表示不知道，只有1%的市场主体认为不是。这表明，北京市场主体普遍认同“数字政府”建设是大势所趋。

（图1  在北京，96%的市场主体认为“数字政府”是大势所趋）

在调研期间，不仅是年轻人认同了“数字政府”这一趋势，即使是反映自己不太会使用网络工具的较为年长的市场主体，大部分都认为政府通过电脑手机提供网上政务服务是当下的潮流。调研员在顺义区采访到一个国企的老干部，斩钉截铁地肯定这个趋势：“是啊，现在网络这么方便”。

（二）98%的市场主体表示愿意使用“数字政府”

如图2所示，如果“数字政府”能办理所需业务，平均而言，北京98%的市场主体表示愿意使用。其中，愿意使用网上办事大厅的市场主体占比98%，愿意使用“北京通”APP的市场主体占比94%。这表明，北京的市场主体普遍愿意使用“数字政府”，北京“数字政府”建设的潜在市场需求高。

调研期间，“愿意用”是市场主体普遍反馈的心声。在北京市西城区，不少市场主体向调研员传递这样的信息：“如果手机电脑上就可以办，我愿意尝试。” 在北京市大兴区，市场主体更是反映：“我们真的非常乐意体验网上政务服务呀！”从受访者的反馈来看，只要“数字政府”能真正方便办事，绝大多数市场主体有强烈的使用意愿。

（图2  在北京，98%的市场主体表示愿意使用“数字政府”）

（三）68%的市场主体认为“数字政府”不能完全取代窗口办理

尽管绝大多数市场主体都认为“数字政府”是大势所趋，但是，如图3所示，平均而言，北京68%的市场主体同时也认为“数字政府”不能完全取代窗口办理。这表明北京的大多数市场主体认为网上政务服务需要和窗口政务服务协同发展。

（图3  在北京，68%的市场主体认为“数字政府”不能完全取代窗口办理）

（四）90%的市场主体知道“数字政府”，其中49%的市场主体知道“北京通”APP

本文把市场主体知道“数字政府”的比例定义为知晓率。如图4所示，平均而言，北京“数字政府”的知晓率为90%。其中，网上办事大厅知晓率为84%。“北京通”APP自2017年6月推出以来，经过2年的时间，知晓率达49%。

值得指出的是，在2年的时间里，“北京通”APP对北京“数字政府”知晓率的贡献度约为7%，让“数字政府”知晓率提高了6个百分点（90%-84%=6%） ，取得了一定成绩。

（图4  在北京，90%的市场主体知道“数字政府”）

（五）超过50%的市场主体是通过“工作人员告知”和“办事大厅广告”获知“数字政府”

如图5所示，市场主体通过“工作人员告知”、 “朋友介绍”、 “办事大厅广告”和“自己网上查找”知道“数字政府”的比例分别为32%、25%、21%和11%。这表明，在知道“数字政府”的市场主体中，超过50%的市场主体是通过“工作人员告知”和“办事大厅广告”这两种政府职能部门主动推广的方式来获知“数字政府”；超过35%的市场主体是通过“朋友介绍”和“自己上网查找”主动获知“数字政府”。由此可见，市场主体获取“数字政府”的信息更多来自政府推广的渠道。

其中，对“北京通”APP而言，市场主体通过“朋友介绍”、 “工作人员告知”、 “办事大厅广告”和“自己网上查找”知道“北京通”APP的比例分别为28%、26%、25%和10%。在知道“北京通”APP的市场主体中，51%的市场主体是通过“工作人员告知”和“办事大厅广告”这两种政府职能部门主动推广的方式来获知“北京通”APP，而38%的市场主体是通过“朋友介绍”和“自己上网查找”主动获知“北京通”APP。

（图5  在北京，超过50%的市场主体是通过“办事大厅广告”和“工作人员告知”获知“数字政府”）

（六）80%的市场主体使用“数字政府”，其中33%的市场主体使用“北京通”APP

本文把市场主体使用“数字政府”的比例定义为使用率。如图6所示，平均而言，北京“数字政府”的使用率为80%。其中，网上办事大厅使用率为72%。“北京通”APP自2017年6月推出以来，经过2年的时间，使用率达到33%。

值得指出的是，在2年的时间里，“北京通”APP对北京“数字政府”使用率的贡献度约为10%（（80%-72%）÷80%×100%=10%） ，让“数字政府”使用率增长了8个百分点（80%-72%=8%），取得了不俗成绩。

本文把在知道“数字政府”的市场主体中使用“数字政府”的比例定义为吸引力，即“数字政府”使用率与“数字政府”知晓率的比值。如图4和图6所示，北京“数字政府”的吸引力为89%（80%÷90%），即在知道“数字政府”的市场主体中，89%的市场主体会选择使用“数字政府”。其中，网上办事大厅的吸引力为85%（72%÷84%）， “北京通”APP的吸引力为68%（33%÷49%）。

（图6  在北京，80%的市场主体使用“数字政府”）

（七）市场主体通过“数字政府”进行预约、业务办理、查询比例分别为35%、34%、30%，三大功能发展比较均衡

（图7  在北京，市场主体通过“数字政府”和“北京通”APP主要进行预约、办理和查询业务）

如图7所示，在使用“数字政府”的市场主体中，预约、办理和查询业务的市场主体大致各占1/3。具体来看，有35%的市场主体进行预约，34%的市场主体办理具体业务，30%的市场主体查询办事信息。

其中，有37%的市场主体通过“北京通”APP进行预约，31%的市场主体办理具体业务，31%的市场主体查询办事信息。在使用“北京通”APP的市场主体中，预约、办理和查询业务的市场主体同样大致各占1/3。

（八）40%的市场主体常用2个电脑办事系统，44%的市场主体常用2个手机办事系统

（图8  在北京，40%的市场主体常用2个电脑办事系统，44%的市场主体常用2个手机办事系统）

如图8所示，在使用“数字政府”的市场主体中，无论是电脑办事系统还是手机办事系统，市场主体常用的大多为2个系统。具体来看，有40%的市场主体常用2个电脑办事系统，25%的市场主体常用3个电脑办事系统，18%的市场主体常用1个电脑办事系统；有44%的市场主体常用2个手机办事系统，39%的市场主体常用1个手机办事系统，17%的市场主体常用3个手机办事系统。

（九）本部分小结

以上分析表明，北京市场主体对“数字政府”的潜在需求很大，“数字政府”建设处于可快速发展的历史机遇期。北京市“数字政府”改革建设目前已经达到大规模知道阶段，大致处于大规模使用阶段，具体表现如下。

市场主体对“数字政府”建设有强烈的潜在需要。在北京，96%的市场主体认为“数字政府”大势所趋，98%的市场主体愿意使用“数字政府”。

“数字政府”的知晓率为90%。其中，网上办事大厅的知晓率为84%，“北京通”APP知晓率为49%。 在“数字政府”的推广上，职能部门的贡献突出。

“数字政府”的使用率为80%。其中，网上办事大厅的使用率为72%，“北京通”APP的使用率为33%。

“北京通”APP的建设取得初步成绩。“北京通”APP自2017年6月推出以来，25个月的时间里，对“数字政府”知晓率和使用率的贡献度为7%和10%。

常用线上办事系统的数量大多为2个。其中，40%的市场主体常用2个电脑办事系统，44%的市场主体常用2个手机办事系统。

在北京，68%的市场主体认为“数字政府”不能取代线下窗口服务。

三、北京“数字政府”需求侧建设在全国视野下的比较分析

本小节基于24个省份调研结果，在全国视野下考察北京市“数字政府”需求侧建设进展。

北京市“数字政府”需求侧建设的总得分达到90分，比全国平均得分高19分，总体评级为A，为全国最佳省份。其中，潜在使用率得分为98，比全国平均得分高6分，总体评级为A，为全国最佳；实际知晓率得分为90，比全国平均得分高11分，总体评级为A，为全国最佳；实际使用率得分为80，比全国平均得分高27分，总体评级为B，为全国最佳。

（一）北京“数字政府”的潜在使用率处于调研省份中最佳水平

如图9所示，北京98%的市场主体表示愿意使用“数字政府”，代表有98%的潜在需求。所有调研省份中平均的“数字政府”的潜在使用率为92%，最好省份“数字政府”的潜在使用率为98%；潜在使用率最低的省份为85%。因此，北京“数字政府”的潜在使用率为调研省份中的最佳水平，比调研省份中最差的省份高13个百分点，比平均水平高出6个百分点。

（图9  北京“数字政府”的愿意使用率处于全国最佳水平）

（二）北京“数字政府”的知晓率处于调研省份中最佳水平

如图10所示，北京“数字政府”的知晓率为90%；所有调研省份中平均的“数字政府”的知晓率为69%，最好省份“数字政府”的知晓率为90%。因此，北京“数字政府”的知晓率为调研省份中的最佳水平，比调研省份中最差的省份高39个百分点，比全国平均水平高出21个百分点。

（图10  北京“数字政府”的知晓率处于全国最佳水平）

（三）北京“数字政府”的使用率处于调研省份中最佳水平

如图11所示，北京“数字政府”的使用率为80%；所有调研省份中平均的“数字政府”的使用率为53%，最好省份“数字政府”的使用率为80%。因此，北京“数字政府”的使用率为调研省份中的最佳水平，比调研省份中最差的省份高48个百分点，比全国平均水平高出27个百分点。

（图11  北京“数字政府”的使用率处于全国最佳水平）

（四）北京“数字政府”的吸引力处于调研省份中最佳水平

如图12所示，北京“数字政府”的吸引力为88%；所有调研省份中平均的“数字政府”的吸引力为76%，最好省份“数字政府”的吸引力为88%。因此，北京“数字政府”的吸引力为调研省份中的最佳水平，比调研省份中最差的省份高32个百分点，比全国平均水平高出12个百分点。

（图12  北京“数字政府”的吸引力处于全国最佳水平）

以上分析表明，从需求侧看，北京“数字政府”建设的愿意使用率、知晓率、使用率和吸引力均处于调研省份中最佳水平。并且，北京“数字政府”建设的知晓率、使用率都比调研省份中平均水平要高超过20个百分点。

四、北京“数字政府”需求侧建设存在的主要问题

（一）北京市“数字政府”建设面临的核心问题

从需求侧的视角看，截止2019年7月底，北京“数字政府”建设面临的主要问题是，市场主体对“数字政府”的强烈需要与当前“数字政府”建设不充分之间的矛盾。从全国视野看，在北京“数字政府”的知晓率、吸引力和使用率方面均位于全国最佳水平。从此视角考虑，北京“数字政府”的建设水平和北京的经济地位是相匹配的。但是，从需求侧的视角看，“数字政府”的建设水平与市场主体的潜在需求不相匹配。具体而言，如图13所示，分别有98%和94%的市场主体明确说愿意使用网上办事大厅和“北京通”APP，二者的实际使用率只有72%和33%。这表明，网上办事大厅和“北京通”APP分别有26%和61%的潜在需求没有得到满足。

（图13  愿意、知道、使用“数字政府”的市场主体比例）

（二）原因分析

1、职能部门主动推广力度不够大

从需求侧的角度看，造成北京市“数字政府”建设不充分的很大一个原因是职能部门主动推广力度不够大。如图13所示，98%的市场主体愿意使用网上办事大厅，其中，84%的市场主体知道网上办事大厅，14%的不知道网上办事大厅的存在。同样的，94%的市场主体愿意使用“北京通”APP，其中49%的知道“北京通”APP，51%的不知道“北京通”APP的存在。这表明，在愿意使用“数字政府”的市场主体中，接近一半的市场主体并不知道“数字政府”的存在， “数字政府”的知晓率还有待提升。需要强调的是，由图5可知，在知道“数字政府”的市场主体中，仍有36%的市场主体是通过“朋友介绍”和“自己网上查找”获知“数字政府”的存在，不是通过职能部门的主动推广获知“数字政府”的存在。同时，由图14可知，北京市场主体由办事大厅工作人员告知“数字政府”存在的比例为32%，比全国平均水平要低13个百分点。

（图14  北京市场主体知道“数字政府”的渠道及与全国平均水平对比）

2、北京市“数字政府”上的业务不全，导致使用率与潜在需求存在差距

造成北京市“数字政府”建设不充分的另一个原因是北京市“数字政府”上的业务不全。如图15所示，在未使用网上办事大厅的市场主体中，39%的认为是因为网上缺少所需业务。同理，如图16所示，在未使用“北京通”APP的市场主体中，52%的也反馈说是“北京通”APP没有相关业务。

（图15  北京市场主体未选择网上办事大厅的原因）

（图16  北京市场主体未选择“北京通”APP的原因）

3、北京市“数字政府” 不能全流程办理，导致使用率与潜在需求存在差距

造成北京市“数字政府”建设不充分的还有一个原因是北京市“数字政府”不能全流程办理。如图15所示，在未使用网上办事大厅的市场主体中，40%的认为是因为网上不能全流程办理完业务，还得跑现场。同理，如图16所示，在未使用“北京通”APP的市场主体中，13%的也反馈说是“北京通”APP不能全流程办理。

而从市场主体的反馈看，“数字政府”上的业务不全和“数字政府”不能全流程办理很大程度上导致北京“数字政府”吸引力优势不明显。如图11所示，北京“数字政府”的吸引力为88%，而全国平均“数字政府”的吸引力为76%。虽然北京“数字政府”的吸引力处于国内最佳水平，但是仅比全国第二佳省份高出3个百分点，比全国平均水平高出12个百分点。

在实地调研期间，“业务不全”和“未能完全办理”是市场主体对“数字政府”的普遍看法。在北京市大兴区，就有市场主体对于大兴区提供的手机或电脑端的办事服务的体验并不是特别满意，不少受访者表示自己需要线上和线下同时跑，或者是电脑或手机端提供的办事服务并不包含这项业务。

五、北京深化“数字政府”需求侧建设的方向

北京“数字政府”面临着市场主体对“数字政府”有强烈需要和当前“数字政府”建设不充分的矛盾，揭示了北京“数字政府”建设处于可快速发展、也必须加速发展的历史机遇期。市场主体使用“数字政府”过程中所面临的痛点与难点，是“数字政府”改革建设的出发点，也是落脚点。我们注意到，北京市政府在逐步优化服务流程，创新服务方式，推进数据共享，推行公开透明服务，降低制度性交易成本，为持续改善营商环境，为市场主体添活力，为人民群众增便利而不断改进。根据当前“数字政府”需求侧建设所处的发展阶段、面临的主要矛盾，我们提出加快改革建设北京“数字政府”的5条建议，助力北京“数字政府”需求侧建设跨越大规模使用阶段，进入大规模好用阶段。

强优势，再创“北京通”APP的新发展。“北京通”APP自2017年6月推出以来，在25个月的时间里，对“数字政府”知晓率和使用率的贡献度超过了5%，取得了初步成绩。因此，需要强化已有经验做法，再创“北京通”APP推广新优势，助力北京“数字政府”改革建设迈向新台阶。

强融合，推进政务服务线上线下融合发展。在北京，68%的市场主体认为“数字政府”应与线下办理融合发展。未选择网上办事大厅的市场主体中，8%的是因为习惯现场办理，未选择“北京通”APP的市场主体中，7%的也是习惯现场办理。因此，构建高质量的政务服务体系，需要兼顾线上线下两种模式，做好线上线下的流程衔接，不断优化办事体验，从而为市场主体提供多渠道、方便易用的政务服务。

强宣传，加强对“北京通”APP的宣传推广。相较于网上办事大厅，“北京通”APP的知晓率仅有49%，同时，“北京通”APP的使用率仅有33%。可见，市场主体还没有普遍知晓“北京通”APP的存在，使用率也偏低。在知道“北京通”APP的市场主体中，只有一半的市场主体是通过政府职能部门的主动推广来获知“北京通”APP。因此，加强对“北京通”APP的主动宣传推广，通过工作人员推介、媒体宣传等方式让更多市场主体知道“北京通”APP，大幅提高“北京通”APP知晓率，将会有效助力北京“数字政府”的建设。

全整合，加快整合办事系统，实现系统之间数据互通，达到“一网通办”。目前大多北京市场主体常用的电脑和手机办事系统分别都有2个，甚至有42%的市场主体常用3个及3个以上电脑办事系统，17%的市场主体常用3个及3个以上手机办事系统。因此，为了减少办事系统分散给市场主体带来的不便与麻烦，北京市政府需要加快整合电脑端和手机端的办事系统，实现全市政务服务在移动终端“一口进”。

全流程，全业务，加快“数字政府”的健全和完善，大幅提高“数字政府”的吸引力。目前，北京“数字政府”需求侧建设尽管已经达到大规模知道阶段，大致处于大规模使用阶段，但尚未到达大规模好用阶段。不少市场主体仍然反映“数字政府”有业务办理不全、不能网上全流程办理和系统操作不方便的问题。因此，把“数字政府”打造得更好用，增加“数字政府”上的业务供给、实现全流程网上办理、改进使用体验等，不断优化网上办事流程，大幅提高“数字政府”的吸引力，是当前亟需开展的工作。

（附表1：北京市内样本数量分布）

（附表2：北京市受访市场主体代表的基本情况）

（附表3：北京市受访市场主体的基本情况）

统筹：徐现祥、毕青苗、马晶、金奕彤

调研：张绍峰、朱坤威、马晶、金奕彤、纪昕冉、蒋孟芸、钟子健、苏逸宁、邓贤升等

执笔：曾涵茹、黄怡菲、徐现祥

资助：研究阐述党的十九大精神国家社科基金专项课题《深化商事制度改革研究》（18VSJ069）

排版编辑：肖泽林