12月23日，在第十三届全国人大常委会第十五次会议上，《中华人民共和国长江保护法（草案）》迎来首次审议。

草案明确，国家建立长江流域生态保护补偿制度，划定长江流域生态保护补偿区域，对长江源头和上游的水源涵养地等生态功能重要区域给予补偿，具体办法由国务院财政部门制定。

草案还提出，国家建立长江流域污染物排放总量控制制度；实行长江流域建设用地总量控制制度；国家建立长江流域环境污染保险与财务担保相结合的机制，具体办法由国务院生态环境主管部门会同保险监督管理机构制定。

对历史遗留的长江流域生态损毁问题，草案明确应当依法追究损害责任人的责任。但是如果无法确定损毁责任人，则按照事权和支出责任划分原则，合理确定修复治理费用保障方式，分别纳入各级政府预算。

此外，草案还明确：禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目；禁止在长江干流岸线三公里范围内和重要支流岸线一公里范围内新建、改建、扩建尾矿库；禁止重污染企业和项目向长江中上游转移。

共抓大保护、不搞大开发

长江流域全长6300余公里，是中国第一大河、世界第三长河。流域面积180万平方公里，约占我国国土总面积的1/5，人口和经济总量均超过我国的40%。

数据显示，长江的水资源总量约占中国河流径流总量的36%，流域内林木蓄积量约占全国的25%，矿产资源约占全国的80%，淡水渔业产量约占全国的60%；流域内湿地面积达1154万公顷，超过全国湿地总面积的1/5；长江流域还是我国生物多样性极为丰富的地区。

然而，随着经济的飞速发展，长江流域生态环境面临着违法排污、过度捕捞、植被破坏、水土流失等严峻挑战，长江生态容量濒临上限，环境承载能力不堪重负。

目前长江流域的废水排放量已占全国的44.4%，主要支流湖库水体污染比较严重；岸线开发乱占滥用、占而不用、多占少用、深水浅用等问题突出，长江干流港口码头和工业岸线占已利用岸线的比重超过50%；环境风险隐患较为突出，长江干线港口危险化学品年吞吐量已达1.7亿吨，运输量仍以每年近10%的速度增长；流域生态功能退化依然严重，水土流失面积急速增加，长江生物完整性指数已到了最差的“无鱼”等级。

《长江保护法（草案）》第三条明确规定在长江流域从事各类活动，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发； 坚持以人为本、统筹协调、科学规划、 系统治理、多元共治、损害担责的原则。

不仅保护干流，还要保护支流

《长江保护法（草案）》第二条依据长江流域自然地理状况，以流经的相关19个行政区域范围为基础，将法律适用的地域范围确定为长江全流域相关县级行政区域。

全国人大环资委主任委员高虎城作草案说明时表示，这样设计主要有两方面考虑：

一是长江流域除干流外，还包括众多支流，干支流相互交融、水系相通，立法要遵循长江流域的系统性、联系性和完整性特征。

二是长江流域涉及的19个省、自治区、直辖市地域广大，有些区域远离长江水系。为保证科学合理的管理长江流域，草案将管理范围限定为长江流域内的相关县级行政区域。关于对行为的适用范围，草案主要从生态系统保护的基本要素行为和威胁破坏长江流域生态环境的行为两方面确定了八个方面的行为范围。

天津大学中国绿色发展研究院名誉院长胡保林认为，《长江保护法》适用范围应当是全流域，不仅保护长江干流，还要保护支流，甚至目前流域管理治理的重点应更加关注支流，不解决支流污染的问题，干流也保不住，必须从整个流域来考虑综合施策。

避免各自为政、五花八门

值得关注的是，长江保护涉及多个领域、多个部门、多个地方。在管理体制上，长期以来统分结合、整体联动的工作机制尚不健全，管理体制条块分割、部门分割、多头管理依然存在，支流、左右岸、上中下游协同治理能力较弱，因此制定长江保护法如何解决管理体制上存在的这些问题也是立法之初各方关注的焦点。

《长江保护法（草案）》对各方职责边界进行了明确划定，理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。通过系统性制度设计，加强山水林田湖草系统治理，建立起全流域水岸协调、陆海统筹、社会共治的综合协调管理体系。

同时，为落实党中央有关建立“河长制”的要求，并与长江流域协调机制相衔接，草案明确规定市、县级河长负责落实协调机制的有关决定。

胡保林认为，现在长江流域虽然有总体规划，但是缺少高层次、高权威的协调统一、协同推进的平台。一方面是规划上要进行完善，另一方面是规划的执行，要思考执行不好怎么办的问题并提出方案。规划之后需要有推行的具体措施。

他认为，当前各个地区各个部门之间的规划缺少沟通和衔接，各自为政，五花八门，规划之间相互冲突，谁服从谁? 不同的专家在规划上的立场观点并不相同，对于长江保护规划制定实施，其考虑专家的代表性应当尽可能多元化，避免仅从一方面考虑长江保护。

会否设立长江生态环境修复基金

《长江保护法（草案）》第二章规定了长江保护法的各项基本制度与措施。

包括建立健全长江流域统一的国土空间规划制度，建立更完善更严格的长江流域生态标准体系，健全自然资源调查、监测、生态环境风险预警、环境应急体系、总量控制、监测信息共享与信息统一发布等制度，建立生态保护补偿机制、多元化生态修复和保护措施，保险与财务担保相结合机制等。

《长江保护法（草案）》第三章到第七章从国土空间用途管控、生态环境修复、水资源保护与利用、推进绿色发展、法律实施与监督等方面作出了具体制度和措施规定。

最高人民法院副院长江必新近日撰文建议，可以参考《土壤污染防治法》设立省级土壤污染防治基金的模式，在长江保护立法中明确设立生态环境修复基金，明确修复费用统一缴纳至基金账户。在基金管理方面，确定财政、生态环境、自然资源等职能部门分别牵头，作为基金的缴纳部门或监督管理使用部门。

（编辑：李博）