编者按：近年来，东莞连续获得中国法治政府奖等，实现全国文明城市“四连冠”、全国社会治理创新示范市“四连冠”、全国社会治安综合治理优秀市“三连冠”，首次获得全国综治最高荣誉“长安杯”。

东莞市委政法委撰写了《东莞市推进社会治理现代化营造共建共治共享社会治理格局的探索实践及经验启示》，总结近年来东莞不断推进形成社会治理人人参与、人人尽责，营造共建共治共享社会治理格局的经验。本文略有删节。

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【一】

东莞社会治理面临的主要问题和压力

由于特殊的地理位置、特殊的行政架构、特殊的产业结构和特殊的人口结构，与其他城市相比，东莞更早也更多面对新的社会发展情况和问题，实现共建共治共享的压力更为繁重、任务更为艰巨。与庞大的人口规模相比，东莞的治理力量明显不足。

比如，我市虎门、长安等镇街GDP规模超过600亿元，实有人口超过100万，但仍然只有一般乡镇的行政编制和管理权限，以户籍人口配置的行政和事业编制数量严重不足，镇一级“小马拉大车”、“人大衫小”的问题突出；公检法系统“案多人少”现象长期存在，以全省4%的办案力量完成了约占全省10%的办案量。

从人口结构上看，户籍人口与流动人口比例为1：3.9，还是国内少有的青壮年劳动力净流入城市。规模庞大的人口，在推动东莞经济社会持续快速发展的同时，也给社会治理带来巨大压力和挑战，主要体现在三个方面：

一：维护社会安全的压力

与社会安全的复杂性相比，东莞维护安全的力量明显不足。比如东莞警力仅占常住人口（不包括大量在莞居住不满6个月的流动人口）的万分之十三，不仅远低于珠三角同等城市，也与全省万分之十八点八的平均数相差甚远。

二：提供公共服务的压力

随着创新型经济的快速发展，高新技术企业的快速增加，东莞常住人口的结构发生了深刻变化，对环境品质和社会公共服务水平的要求也大大提高。特别是在教育上，2018-2019学年在校生达169.7万人，其中共有82.2万名非本地户籍学生在莞接受义务教育，数量仅次于深圳，位居全国第二。尽管我市不断加大对教育投入力度，公共财政教育经费支出占公共财政预算支出的比例多年位列各项支出第一，但公办学位增长速度跟不上学生增长速度。

三：促进社会融合的压力

我市人口以非户籍青壮年劳动力为主，流动性强，社会融入度还比较低。非户籍人口虽然在村（社区）生产生活，但与户籍居民圈子交集不多，更谈不上很好地参与村（社区）治理。

【二】

东莞加强社会治理的主要做法和成效

面对问题和挑战，东莞始终坚持以人民为中心的发展思想，积极探索创新社会治理，着力打造共建共治共享的社会治理格局。

一：发挥社会力量主体作用，推动社会治理社会化

我们坚持把创新流动人口服务管理工作作为加强社会治理的重要内容，从维护公平正义、促进社会和谐的高度，扎扎实实为广大外来务工人员办好事、做实事、解难题，促进流动人口更好融入产业和城市发展，促进社会共融。

一方面，坚持党建引领，创新党领导下的基层协同共治机制。突出巩固和强化基层党组织的政治领导核心地位，出台《关于构建基层组织新体系强化党建引领基层治理作用的意见》，大力完善党领导下的基层协同善治格局。完善基层组织运作机制，明确党工委、村（居）委会、经联社“三套马车”的职能职责。建立村级微权清单，制定印发村（社区）党工委、村（居）委会、经联社等三份职责清单，完善基层党组织对重大事项的领导决策机制，以制度形式明确基层党组织的领导作用。落实好“头雁”工程，加强村（社区）党工委书记队伍和后备干部队伍的跟踪培养。

深化基层治理专题调研，采取“解剖麻雀”的方式蹲点长安镇、大朗镇、望牛墩镇调研，为进一步加强基层党组织建设提供重要借鉴。常态化推进驻点联系工作，将现有的村（社区）党代表工作室统一升级改造成为驻点联系的固定联系点。2018年，全市各驻点团队走访群众75.8万户，收集群众意见建议2.17万条，办结率96.78%，有效提升党组织凝聚力，促进基层和谐善治。

高质量建设党群服务中心，努力把中心建设成为广受群众欢迎的“党和政府在村（社区）基层的执政阵地”。全市统一选聘专职党建组织员658名，派驻到全市村（社区）、“阳光雨”党群服务中心专职负责党建工作，有效补强基层党建力量。加强“两新”组织党组织建设，2018年全年新组建党组织135个，培育“五星级”党组织及示范点15个，实施非公企业“党建领航 携手社区”共建行动和“政企连心桥”活动，推动非公企业和社会组织“心中有党”，实现同心同向发展。

另一方面，坚持多元共治，形成社会治理的强大合力。按照省委统一部署，积极开展外来人员和党员参加村（社区）“两委”选举试点工作，全市共选取了100个村（社区）作为试点，共选配非户籍委员102名。广泛推行社区协商制度，2017年底出台实施意见，明确了城乡社区协商的18项内容、15类主体，以及协商的平台、形式和程序，并选取了39个村（社区）开展试点工作。目前，试点工作已全面完成，39个试点村（社区）开展此项工作以来，共组织开展了协商活动662场次，讨论协商议题867项，其中有421项提交村民代表（股东代表）会议表决，有383项直接进入实施阶段。

注重发挥工青妇等群团组织的纽带作用，打造“先锋号”、“莞香花”、“白玉兰”等群团工作品牌。其中，工会在全市建成“先锋号”职工服务中心142家，遍布全市各镇街（园区），服务绝大多数基层职工；共青团依托“莞香花”等服务平台，大力推动“助力更生”帮扶，共对重点青少年开展各类服务914次；妇联在全市建立116家“白玉兰”服务中心，并推进“平安家庭”项目建设，坚决维护妇女儿童权益。

发展培育社会组织，扩大社会治理参与主体，全市依法登记的社会组织共4656家，募集资金约38.3亿元，惠及人群约360万人。在33个镇(街道、园区)创立平安建设促进会，并成立38个行业分会、190个村(社区)分会，充分调动和凝聚群众、企业、社区等多项资源和力量参与社会治理，其经验入选“全国社会治理创新典范案例”。

二：强化法治东莞建设，推动社会治理法治化

法治是治国理政的基本方式。我市始终注重运用法治思维和法治方式加强社会治理工作，加强法治东莞建设，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识。

一是强化法治创建，提高依法治理能力。发挥地方立法在社会治理中的引领作用，充分利用东莞获得的地方立法权，陆续出台《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》《东莞市生态文明建设促进与保障条例》等地方性法规和《东莞市物业管理办法》《东莞市环境卫生管理规定》等政府规章，夯实社会治理制度支撑。出台全面深化法治东莞建设实施意见，编制法治东莞建设五年规划，不断优化法治化国际化营商环境。

强化基层依法治理能力，全面开展法治镇（街道）和民主法治村（社区）创建活动，去年32个镇（街道）成功创建省级法治镇（街道），提前一年完成省下达的任务，560个村（社区）成功创建省级民主法治村（社区），比例居全省前列。长安镇获评第四批“全国法治县（市、区）创建活动先进单位”，是2018年全国唯一获此殊荣的镇，东泰社区、松柏朗村成功创建第七批全国民主法治示范村（社区）。

二是强化依法打击，保障人民群众安居乐业。东莞坚持对违法犯罪始终保持高压打击态势。市委、市政府连续11年将治安工作列为民生“十件实事”之首，坚持“什么问题突出就重点整治什么问题，群众反映什么犯罪强烈就打击什么犯罪”，出台全面建设平安东莞意见、社会治安防控体系建设实施方案等系列政策文件，明确各镇街各单位“一把手”为平安建设第一责任人，不断强化对全市治安工作的统一领导和统筹部署。

强力推进扫黑除恶专项斗争，2018年全市共打掉涉黑组织犯罪团伙4个，恶势力犯罪集团25个，恶势力犯罪团伙415个。深入开展“飓风2018”、“破小案专项行动”等一系列工作，对突出治安问题进行坚决整治。制定“民转刑”命案防范联动机制、家庭暴力案件联动处理机制，全方位发挥部门合力，全市公安机关立刑事案件数、“两抢”发案数和命案发案数连续三年呈下降趋势，群众安全感和满意度逐年提升。

三是强化法治惠民，完善公共法律服务体系。优化升级公共法律服务实体新平台，高标准完成三级公共法律服务实体平台建设。深入推进一村（社区）一法律顾问工作，将法律服务向基层延伸。建成“半小时法律援助服务圈”和覆盖市、镇、村三级的法律援助服务网络，全市现有法律援助办事处32个，法律援助工作站23个。落实司法救助制度，制定出台《东莞市司法及涉法涉诉信访救助资金实施办法》《东莞市国家司法救助管理实施办法》，明确了救助对象、救助标准、救助审批程序，设立司法救助专项资金，实现了救急救难目标。成立产权保护工作部门联席会议，加大产权保护工作力度。扎实推进决胜“基本解决执行难”，近三年执行案件整体执结率95.98%，居全省前列。第三法院参与最高法院“决胜执行难之南粤执行风暴”全媒体全国性网络直播，吸引1500多万网友围观。

三：优化数据平台建设，推动社会治理智能化

东莞行政架构特殊，实行市直管镇的管理体制，与社会治理的复杂性相比，东莞的治理力量明显不足。面对这种状况，我市坚持向科技要效率，把现代科技应用作为强大动能，有效提升社会治理智能化水平。

一是以“智网工程”为统领，深入推进网格化社会治理体系建设。自2016年起，东莞市以“智网工程”为核心，统领其它政务服务平台，全面实施了具有本地特色的社会服务管理“智网工程”，为东莞市迈向社会治理智能化奠定了坚实基础。“智网工程”把原本不同职能部门各自划分的工作网格整合成全市统一的2894个基础网格，组建了一支9889人的网格管理员队伍，建立了一套网格化管理运行机制，打通连接各应用系统的数据通道，建设一组开放的“智网工程”信息系统，推进基层精细化治理横向到边、纵向到底。据统计，2018年，全市网格管理员发现并推动完成处置的问题隐患达167.2万宗，全市共立刑事案件同比下降9.08%，命案立案数同比下降25.2%，火灾起数同比下降22.1%，安全生产事故数同比下降10.9%，大量问题隐患被消除在萌芽状态。2019年5月，“智网工程”获评“粤治——治理现代化”政府治理创新优秀案例。

二是全面铺开“二标四实”基础信息采集，推动社会治理“底数清、情况明”。之前我市社会治理工作存在的一个突出短板，就是我市实有人口、房屋、单位、设施底数不清、情况不明、动态不准，这也是多年来一直困扰东莞社会治理的问题，很大程度上制约了我市社会治理精细化水平和治理效能的根本性提升。2018年以来，由市公安局牵头，相关部门和镇街参与，投入大量时间精力，开展“二标四实”（标准地址库、标准作业图，实有人口、实有房屋、实有单位、实有设施）信息集中采集工作，为东莞社会治理打下最坚实可靠的基础。我市“二标四实”工作得到省公安厅的高度肯定。目前“二标四实”红利逐步释放，信息共享给多个政府部门开始使用，为政府各项决策、各部门的各项举措包括社会治理、规划编制、民生服务等做实做准提供了重要的数据基础。

三是大力推动“数字政府”改革建设，不断提升社会治理现代化水平。大力推动智慧新警务建设，全力建设“科技护城墙”。截至2019年5月底，全市共建成一类视频点21187路，共联网二类视频点54774路，逐渐拉平了与周边先进城市的差距，为精准打防管控提供了数据支撑。

其它部门也不断深化信息化建设。比如，法院系统推进智慧法院建设，建成大数据管理中心和大数据可视化分析平台，实现数字化法庭全覆盖；全面推行网上立案、跨域立案，网上立案率达84.05%，居全省首位。检察系统开发和应用检察信息综合应用平台，入选广东省检察机关智慧检务创新案例，实现数据采集智能化、结果展现可视化和预警报告自动化。司法行政部门开展全省“智慧矫正中心”建设示范点建设，2018年度我市社区服刑人员重新犯罪率为零，排名全省首位。

农业农村部门建立农村集体资产交易和“三资”监管平台，推动建立村组集体厂房物业进入镇级交易平台交易制度，规范集体资产交易监管机制，今年上半年，全市村组两级实现经营总收入111.2亿元、纯收入80亿元，分别比去年同期增长10.2%和16.3%，截至6月底集体净资产1503.9亿元，增长7.4%，首次突破1500亿元大关，集体经济保持快速发展势头。

市场监督管理部门大力打造“一平台三工程”市场监管体系，积极推进市场监管大数据建设，探索推动商协会参与市场治理，不断增创东莞营商环境新优势，两次获得国务院激励表彰。

四、完善社会治理专业体系，推动社会治理专业化

东莞坚持预防为主、源头治理，把维护好群众合法权益作为矛盾化解的前提，在实践中不断丰富并提高风险预警防范、突发事件应对、矛盾调解处理、利益疏导调整等多种治理方式方法及其专业化能力，标本兼治破解社会治理困局。

一是健全社会稳定长效机制。出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》等重要文件，建立了“1+15”维稳长效机制、社会稳定风险评估等机制体制、劳资纠纷联动治理工作机制，从源头上加强防范矛盾纠纷。

坚持群防群治，广泛开展“全民创安·以案说防”“全民创安·一呼百应”活动，2016年至今，全市开展“以案说防”活动4500多场次，建立警民联防执勤点12712个，发动群众参与160569人，提供案、事件有效线索4368条。全民创安相关工作经验先后被新华社、《南方日报》等多家国家级、省级主流媒体广泛报道，受到群众点赞好评。建立见义勇为基金会，完善举报奖励制度，鼓励群众同违法犯罪作斗争，10年来认定见义勇为行为共1204宗2000人。

坚持文化引领，出台平安文化建设指导意见，倡导“人人友善、人人平安”理念，推动平安价值理念深入人心。各镇街（园区）建成67个兼具休闲、教育和引导功能的平安文化体验公园，在人员密集的区域建成了69个平安文化体验点。将异地商会积分制评审工作与平安文化建设相结合，引导商会开展平安文化共建活动。东莞“平安文化建设”相关经验入选全国加强和创新社会治理典型案例。

二是全力提高公共服务水平。持续加大教育投入力度，推进集团化办学和品牌学校建设，扩大优质教育资源供给。特别是在2017年实现新增随迁子女义务教育公办和补贴学位6.8万个（增长78.3%）的基础上，新招收随迁子女入读公办和补贴学位15.58万人，同比增加129.1%；设立10亿元公办中小学校建设项目补助资金，加快85所公办中小学（幼儿园）项目建设，降低积分入学申请条件，提供积分入学和优惠政策学位17万个，同比增长12.6%。

加大优质医疗资源供给，推进公立医疗机构薪酬制度改革，积极推动市人民医院建设高水平医院，五所区域中心医院加快建设，建成医联体74个，公立医院综合改革成效被国务院办公厅表扬。

以前所未有的力度推进水污染治理，成立现场指挥部，以大兵团作战方式全力推进茅洲河、石马河流域污染整治，2019年上半年新建截污管网901公里，全市累计建成管网5033公里；空气质量优良天数比例达到91.2%，上升12.2个百分点，空气质量在全国168个重点城市中排名第19。

三是构建社会治理专业平台。坚持发展新时代“枫桥经验”，整合基层力量和资源，先后建立了医调委、异地商会人民调解委员会、交调中心、平安建设促进会、中立法律服务社、金调委等第三方调解平台或组织223个，成立个人品牌调解工作室，充分发挥专业性、行业性人民调解组织对矛盾纠纷的预防化解功能，确保“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。去年以来，全市各级人民调解组织共调解纠纷9234件，调解成功率达98%。特别是以政府购买社会服务方式为全市125个派出所和32个司法分局购买专职人民调解员，是全省唯一全部采用购买律师事务所专业服务进驻基层派出所开展全天候全时段专业调解服务的地市，打造了新时代广东“枫桥经验”升级版。今年5月，全国调解工作会议重点推广我市调解工作经验。

在全市范围全面推动诉前联调工作，有效化解各类矛盾纠纷，大大减轻法院工作压力。全市法院2018年通过诉调对接机制达成调解协议8772件，同比增长74.8%。打造“四社联动”基层治理机制，开展涉及社区禁毒、司法矫正、救助帮扶等16个领域服务工作，有效提升社会治理工作实效。

市法学会推进一社一会（“东莞中立法律服务社”和“东莞市弘扬法治公益基金会”）建设，目前全市大部分政法部门均建立服务点，共受理各类咨询案件4930件7506人次，市法学会2018年获评“全国法学会系统先进集体”。设立未成年人检察工作办公室，建成11家爱心观护基地，全面保护涉案未成年人合法权益。

四是培育社会治理专业力量。全市共有村（社区）法律顾问588名、社区教育人员8248名、在职社工1506名。培育社会治理各种专业力量，打造铁骑“一警多能”模式，铁骑2018年共处理交通事故3.3万起，抓获违法犯罪嫌疑人3452名，协破案件825宗，为群众做好事4916次，得到市民的广泛认可和好评。组建近万人网格员队伍，出台网格管理员奖励办法，建立健全奖惩机制，推动网格管理员队伍成为社会治理核心力量，实现网格管理员工作专业化、职业化。

【三】

东莞加强和创新社会治理的经验启示

近年来，东莞在加强和创新社会治理的具体实践中，积累了许多宝贵经验，为构建共建共治共享社会格局奠定了扎实工作基础。

一：必须始终坚持和加强党对社会治理工作的领导

东南西北中，党是领导一切的，基层党组织是实现社会管理创新最直接、最基本、最有效的力量和载体。营造共建共治共享社会治理格局，必须把党的建设贯穿社会治理各方面、全过程，加强党对社会治理工作的领导，确保社会治理工作始终沿着正确方向前行。近年来，东莞市不断健全基层治理体系，积极推行村（社区）党工委书记兼任村（居）委会主任和经济联合社理事长，逐步构建党领导下的基层社会治理格局。同时，把基层治理同基层党建结合起来，强化党组织在基层社会治理中的领导核心作用。

工作中，正是由于东莞充分发挥各级党组织在政治、经济、文化、社会生活中的领导核心作用，既延伸了组织触角，实现了党组织全覆盖，团结了群众、凝聚了人心，巩固了党在基层的执政地位，也因为有党的坚强有力领导，才构建了一级抓一级、层层抓落实的工作格局，激发了基层党组织和广大党员干部推进社会管理工作创新的活力，有效确保了各项社会管理工作落实到位。

二：必须始终坚持以人为本不断满足人民群众对美好生活的需要

共建、共治、共享，都是在人与人之间实现的。东莞特殊的人口结构特点，既是制约营造共建共治共享社会治理格局的瓶颈，也是推动实现共建共治共享社会治理格局的突破口，为此，东莞始终坚持“以人民为中心”发展思想，紧紧抓住“人”这一核心要素，通过大力推进平安建设、人民调解、加强社区协商等一系列举措，夯实营造共建共治共享社会治理格局的群众基础。

特别是针对公共服务存在的突出短板问题，加大社会民生事业投入力度，通过推进多元供给、阶梯式购买民办学校学位、建设区域医疗中心和医联体等手段，补齐教育、医疗等民生社会事业短板，让改革发展成果更多更公平惠及广大市民群众，不断满足群众日益增长的美好生活需要，使人民群众的获得感幸福感安全感更加充实、更可持续，为东莞加快营造共建共治共享社会治理格局奠定了坚实基础和可靠保障。

三：必须始终坚持问题导向因地制宜深化改革创新

东莞作为改革开放的前沿，较其他城市最早面临社会发展中的一些矛盾和问题，并且又因为自身行政架构、人口结构的特殊性，没有或很少有其他地区的经验和现成模式可供借鉴。因此，多年来东莞根据本地实际，因地制宜创新社会治理模式，涌现出了不少基层社会治理改革创新优秀项目，比如村（社区）“一核心、两联席、三统筹、四公开、五监督”的基层组织运作机制、社会服务管理“智网工程”、农村集体资产交易和“三资”监管平台、矛盾多元化解机制等。这些基层社会治理改革创新优秀项目，形成了党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的多方协作体系，企业、社会组织、学校、社工、志愿者甚至是普通市民都成为社会治理的重要力量，力求调动最广泛的群众参与热情，最大限度激发社会活力，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。东莞的实践说明，基层社会治理要坚持从实际出发，实现顶层设计和基层实践有机结合，形成既有共性又有自己特色的基层社会治理模式。

四：必须始终坚持预防为主标本兼治破解社会治理困局

创新基层社会治理综合改革是一项长期性、艰巨性、复杂性的工作任务，但如果只是头痛医头脚痛医脚，不注重从全局和根本上把握问题实质，就会疲于奔命，事倍功半。创新社会治理的举措必须具有前瞻性、全局性、战略性，把工作做在前面，做实做到位。

近年来，东莞把维护好群众合法权益作为矛盾化解的前提，对一些共性矛盾和重点难点问题，积极研究出台政策措施，推动政策性批量化解。比如，近年来，东莞全面推广企业风险预警系统，源头防范劳资纠纷；研究出台《东莞市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》《关于理顺我市公办中小学聘用合同制教师工资待遇有关问题的工作指引》等政策文件，有效控制涉出租车司机和涉合同制教师群体不稳定因素；制定娱乐服务场所管理“1+4”系列文件，建立健全长效机制，推动整治向根治转变。

同时，大力推进社会治安防控体系建设，深化“平安细胞”工程，加强命案防范，开展“端窝”、“断腿”等专项行动，全面加强出租屋管理，源头治理影响社会治安的突出问题，群众安全感和满意度大幅上升。

特别是坚持把工作重心放到基层，整合资源力量，以网格化管理和信息化应用引领基层治理体系和治理能力现代化，全力推进“智网工程”，实现人在网中走、事在格中办，确保民生服务有人办理、社情民意有人收集、矛盾纠纷有人化解、治安防范有人组织、特殊人群有人帮教、法律政策有人宣传、重大事件有人报告，初步实现了信息掌握到位、矛盾化解到位、治安防控到位、便民服务到位，为从根本上预防和化解社会矛盾、营造共建共治共享社会服务管理新格局提供了可靠的体制机制保障。

作者：东莞市委政法委

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