政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。

经国务院总理李克强签署国务院令，《政府投资条例》（以下简称《条例》）于5月5日正式对外公布。该条例将自2019年7月1日起施行。

《条例》作为由国务院签署的行政法规，将规范中央和地方政府大量的投资安排，该投资规模的单位为万亿。2019年政府工作报告安排，要完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工一批重大水利工程。其中，中央预算内投资安排达5776亿元。

据了解，2010年1月初国务院法制办曾就该条例对外公开征求意见，到2018年12月5日国务院第33次常务会议通过，经历约9年时间。涉及投资领域多，涉及的主管部门多等，是政府投资条例需要面对的现实情况。

经过9年时间的打磨，条例对政府投资的范围、投资决策、年度计划、项目实施、监督管理、法律责任等作出规定，亮点颇多。

比如，《条例》在“总则”中明确，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

1.以非经营性项目为主

《条例》明确指出，政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。

国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平对21世纪经济报道记者表示，项目是否有经营性收入，是很好区分的。政府投资以非经营性项目为主，意味着准经营性项目、经营性项目是以社会资本为主，明确政府和市场边界，能为社会资本腾出更多空间。

“没有经营性收入的，比如园林绿化、基本教育、市政道路等，应该以政府投资为主；像一些经营性项目，包括一些高科技项目，由于投资风险比较大，政府可以给予一定支持，比如大飞机项目等。”吴亚平指出。

2.规范投资决策过程

《条例》明确，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

投资主管部门和其他有关部门应当通过在线平台列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开政府投资项目审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。

项目是否获得审批通过，包括项目建设的必要性； 技术经济可行性、社会效益以及项目资金等落实情况；投资概算是否符合可行性研究报告批复、国家标准和规范等。

尤其是，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的政府投资项目，投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。

此外，《条例》还明确了一个量化标准。如果初步设计提出的投资概算，超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%，项目单位需要向投资主管部门或其他部门报告，可要求重新报送可行性研究报告。

据21世纪经济报道记者了解，不少地方实践中多有10%这条标准，而该标准正式写入了《政府投资条例》中。这无疑能约束项目建设单位行为，概算若超标则要重新履行报批手续，能从源头上约束超规模、超标准政府投资项目。

3.引入投资年度计划

《条例》明确，国务院投资主管部门对其负责安排的政府投资编制政府投资年度计划，国务院其他有关部门对其负责安排的本行业、本领域的政府投资编制政府投资年度计划。

政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。

21世纪经济报道记者注意到，在政府投资年度计划中，仍然提到了“资金来源”。这与近年来加强地方债风险防范的要求相一致，为了纠正地方政府不当政绩观，避免地方隐性债务的过渡膨胀，政府投资项目与经济发展水平、财政收支状况相适应，先行落实项目资金来源显得尤为重要。

4.施工单位不得垫资

《条例》在“政府投资项目实施”章节明确，政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。

政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

5.依法追责

《条例》对违规调整投资概算、超越审批权限、违法违规举借债务、挪用政府投资资金、弄虚作假骗取政府资金等行为，都表示要依法追究责任，并处分相关责任人。

有下列情形之一的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）超越审批权限审批政府投资项目；

（二）对不符合规定的政府投资项目予以批准；

（三）未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算；

（四）为不符合规定的项目安排投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（五）履行政府投资管理职责中其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的情形。

有下列情形之一的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任：

（一）政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；

（二）未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；

（三）转移、侵占、挪用政府投资资金。

项目单位有下列情形之一的，责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：

（一）未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；

（二）弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；

（三）未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；

（四）擅自增加投资概算；

（五）要求施工单位对政府投资项目垫资建设；

（六）无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目。

【原标题】

《政府投资条例》出台！规范数万亿资金，约束超标准、拍脑袋项目