——纪念国家高新区建设30周年

王胜光，张莹

中国科学院科技战略咨询研究院

中国高新区研究中心

国家高新区建设是1985年3月在中共中央《关于科学技术体制改革的决定》中提出的一项国家战略1，以1988年3月国务院下发《北京市新技术产业开发试验区暂行条例》的批复为标志正式开启。至今30年已经过去，国家高新区不但完成了从无到有的发展过程，也多方面助推了中国的改革开放事业。对此，我们需要用改革开放40年的历史眼光和面向新时代国家发展的诉求总结和认识国家高新区，让新时代的国家高新区建设更有效地融进中国两个目标的奋斗进程，为中华民族的伟大复兴发挥更大的作用。

一、不平凡的发展

到今年上半年，国务院批复建设的国家高新区的群体规模已达168家，这些国家高新区基本覆盖了我国半数以上的地级以上城市2。按国家政策导向的火炬统计（不是高新区管辖范围的所有经济统计），至2017年底参与统计（火炬统计，下同）的156家3国家高新区的从业人员已达1968.9万人，大致估计这些高新区行政管辖的空间范围也超过2.2万平方公里。可以说，历经30年的发展和扩张，今天的国家高新区整体已经表现出大模样。

1、在国民经济中的地位日渐突出

至2017年底，全国156家国家高新区生产总值（GDP）加总达到95171.4亿元，相当于当年我国GDP比重的11.5%，而这一数字在2001年还仅有2.6%。2017年国家高新区GDP加总数超过了我国最大的经济省份广东省（2017年为89879.23亿元）（图1）。

图1  国家高新区历年生产总值及占全国比重变化（2001-2017年）

就经济活动规模而言，2017年156家高新区的营业收入超过30万亿元、上缴税额17251.2亿元。作为类比，据“2018中国企业500强”报道4，2018年我国过万亿营收的企业只有5家（国家电网、中石化、中石油、工商银行和中国建设），国家高新区建设30年相当于为中国打造出了30个万亿级公司。

2、基本体现了我国的产业创新能力

就投入而言，2017年156家国家高新区R&D经费支出达到6163.9亿元（参见图2），占全国企业R&D经费支出的比例达到45.1%，占全国R&D经费支出（17621.9亿元）的比例达到36.0%；研究与实验发展人员全时当量达到159.0万人年，占我国研究与实验发展人员全是当量总量（405.8万人年）的39.2%；高新区内的国家级科研机构约占全国三分之二。仅以部分国家级科研机构为例，2017年高新区拥有国家重点实验室为341家、国家工程研究中心110家、国家工程实验室143家，占全国的比重均超过70%。

图2高新区企业R&D经费支出及占全国比例（2009-2017年）

就创新产出而言，2017年国家高新区企业发明专利申请、授权数分别为为288055件、111522件，占全国企业发明专利申请、授权的比例达到32.9%、40.0%（参见图3）。

图3  高新区发明专利申请/授权及占全国比例（2004-2017年）

3、基本代表着我国创新驱动发展的现实水平

投入强度。2017年国家高新区企业R&D投入强度（即R&D经费支出占营业收入比例）达到2.01%（参见图4），与我国上市公司2017年的平均研发投入强度（约2.2%）相当。

图4  高新区R&D投入强度（2009-2017年）

创新规模。2017年国家高新区高新技术企业52265家，占全国高新技术企业数的比重达到38.4%；高新区内在孵企业数达到61743家，当年新注册企业数38.6万家，平均每天新注册企业过千家（1058家）；国家高新区新产品销售收入达到73594.5亿元，占高新区产品销售收入的比重达到33.3%。

产业发展。 2017年高新区在电子与信息、生物医药技术、新材料领域、光机电一体化、新能源及高效节能技术、环境保护技术、航空航天技术、地球-空间-海洋工程、核应用技术领域等主要高新技术领域的产品销售收入达到148085亿元，其中电子信息领域就达到49194亿元，约占当年全国电子信息制造业产值的1/3（约14万亿）；高新技术产品出口总额为18833.4亿元，占全国高新技术产品出口（45150亿元）的41.7%；高技术服务业营业收入达到37339.1亿元，技术服务出口总额1809.2亿元，占全国服务出口（15407亿元）比重达到11.7%。

高新区基本代表着中国现代工业的发展水平和竞争力水平。

4、高新区也是国家开放发展的主要窗口

2017年国家高新区出口总额达到32292.0亿元，占全国外贸出口（货物及服务出口168728.0亿元）的比重为19.1%；当年国家高新区拥有境外授权发明专利34404件，申请PCT国际专利14960件拥有境外注册商标60534件，当年形成国际标准972项。据报道，2017年中国PCT专利4.8万多件，高新区PCT专利约占全国的31%。

2017年国家高新区企业共实现对境外直接投资额1012.6亿元，占全国对外直接投资额（不含银行、证券、保险）（8108.0亿元）比重达到12.5%。

2017年国家高新区当年实际利用外资金额达到3242.1亿元，占全国实际使用外商直接投资金额（8776亿元）的比重为36.9%，当年统计高新区共拥有世界500强投资企业数达3111家。

二、对30年建设的目标评价

上述成就说明，如果把30年前兴办国家高新区看成是中国改革开放的一项战略或政策，那么在今天看来这项政策的执行效果已经远远超出了30年前的目标预期。

30年前国家高新区建设的政策目标基本可概括为8个字，即“示范、引领、带动、辐射”。“示范”是高新区建设要成为推动科技体制改革的示范，即在高新区的空间范围内促进科技与经济的紧密结合；“引领”是通过高新区建设引领我国高新技术产业的发展；“带动”是高新区要带动地方经济的发展，成为地方经济的增长极；“辐射”是指高新区优先发展起来的先进技术和知识辐射到其他产业和后发地区，特别是着眼于当时背景要助推我国传统产业的改造和低端产业的升级。

1、对科技体制改革的“示范”作用

从“示范”的作用而言，高新区建设对科技体制改革的推动是多方面的，主要表现在三个方面。

首先是“科技面向经济”。在上世纪80年代，科技体制改革的着眼点是从“科技面向经济”开始的，陈春先的“等离子体先进技术服务部”、陈庆振的“科海公司”、柳传志的“中科院计算所新技术开发公司”等都是在科技体制改革的酝酿阶段对国家科技机构和科技人员面向国民经济主战场的早期探索。这种探索的意义是为“科技面向经济”找寻一种可依托的组织载体和生长机制。而国家高新区的早期建设恰是为这种新组织形式的涌现提供了受呵护鼓励的空间场景和政治正确的国家“背书”。也正是由于有了国家高新区的存在，在上世纪90年年代科研机构和科技人员“下海”兴办企业的浪潮得以迅速普及，促使我国固化的科技体制松动，催发了科技的经济“衍生（SPIN-OFF）”行为在中国的生长。

从“科技面向经济”到“科技与经济结合”。“科技与经济结合”是科技体制改革的首要目标，当然实现这样的目标首先是从科研体制和科技机构的自身改革开启。但高新区建设带来了推动科技体制改革的二元力量构成，即“拉动”力量的形成。自国家高新区创建开启，在持续建设的30年里，各地高新区通过引进大院大所、通过出台政策促进产学研结合、通过支持和鼓励企业申办和创办“国家重点实验室”和“国家工程技术中心”等，从“需求端”拉动，在寻求产业发展与科技的紧密结合上，甚至成为比单纯“供给端”推动更大的促进改革的力量。到现在我们已经看到，我国“国家”属性的科教资源、“公共”属性的科技平台和“市场”属性的科技力量在高新区占有近半数国家科技资源分布，由此可以说，现在看中国“科技与经济的结合”的场景就在高新区。

从“科技与经济结合”到“科技与经济融合”。如果说“结合”还主要强调的是科技机构与经济组织间的优势互补，那么“融合”则是科技事业与经济发展真正“融为一体”。国家高新区建设到今天，这种“融合”的场景已经全面发生。我们现在看到各地高新区广泛建设的新型研发机构、以孵化器和众创空间为代表的双创平台、乃至国家在高新区地域范围内布局以开展基础研究为导向的“国家实验室”和以应用研究为导向的“产业技术创新中心”，不论在国家科技的体制构成上还是从机制运行上，高新区的实践探索正把国家科技体制改革的目标推展到深度“融合”发展的新阶段。

由此，可以说国家高新区的30年建设，大大加速了我国科技体制改革的步伐，也从根本上改变了我国国家创新体系的宏观构成和微观运行。

2、对中国高技术产业发展的“引领”作用

发展和引领中国高技术产业是高新区建设最直接的目标使命5，上一章节也对国家高新区的贡献和作用作了简要的数字总结。

实际上，在创办国家高新区的初始年代，中国的高技术产业发展尚属一片空白，即便是传统工业体系也与发达国家拉开了20年以上的差距。因此，国家高新区在早期阶段的建设过程中首先走的是“先工业”的发展道路，并优先选择高新技术产业，这一点不论在聚集企业反面或是招商引资都表现得很充分。也就是说“高新区就是要又高又新”，实际上一直是国家高新区30年持续坚守的产业发展方向。

而成效是尤为明显的。到今天我们看到，国家高新区内的高技术产业规模产值占到我国高技术产业产值的约1/3，占全国高新技术产品出口（45150亿元）的41.7%，这些比例数字说明:国家高新区30年建设不但完成了初始设定的引领我国高新技术产业发展的目标，而且到今天已经体现了对我国高技术产业发展的支撑作用。

3、对地方经济的“带动”作用

30年来国家高新区在带动地方经济发展方面的作用越来越大，这有两方面原因：一是高新区内在的经济发展一直保持高速度；另一方面各国家高新区的空间范围在不断扩大，高新区的队伍群体也在不断扩容。这两方面原因都使得高新区越来越成为中国城市经济发展的主要依靠。

高新区作为地方或区域经济增长极的作用也越来越明显。2017年高新区园区生产总值占所在城市GDP比重15%以上的有72家，占比20%以上的有43家，超过30%以上的有21家，超过50%以上的高新区有8家；六家创建世界一流高科技园区的高新区（中关村、张江、深圳、武汉、西安、成都）GDP占所在城市GDP比例平均达到26.10%，中关村的北京市占比达到40.0%。

就单体体量而言，2017年统计，156家高新区中园区营业收入超万亿元的高新区就有4家，分别是中关村（53025.80亿元）、上海张江（19258.03亿元）、武汉（12012.46亿元）和西安（11229.68亿元）高新区；GDP过千亿元的高新区达21家，其中中关村园区生产总值已经过万亿。

这总体上反映出，国家高新区尤其是经过十几年建设的大多数老牌高新区，已经成为地方经济的主要构成，对所在城市的经济发展中发挥着增长极的“带动”作用。并且，伴随着近年来的产城融合发展，那些GDP规模过千亿的高新区已经开始呈现“创新经济体”的局域形态67。

4、宽泛意义上的“辐射”作用

国家高新区建设最初设定的“辐射”的目标定位主要寄希望于通过技术转移对落后产业和后发地区起到共同提高的效果。但伴随各高新区不断的扩区发展，这种效果在更大程度上表现为高新区不断成长的自身消化和吸收。实际上，近年来国家高新区的经济规模一直在不断增长，时至今日国家高新区生产总值（GDP）达到9.76万亿、总量占全国GDP比重的11.5%，也很大程度上表现了这种自我加强的现实。也正因如此，30年来高新区的自身建设就在很大程度上改变了中国工业落后残缺的旧貌，助推中国成为全球唯一拥有联合国标准产业分类中全部三级科目的产业体系。这是高新区“辐射”作用的首要发挥。

初始意义上国家高新区“辐射”作用的发挥主要体现在促进我国技术市场的发展、科技成果和知识产权的转化应用方面。2017年国家高新区技术合同交易额达到4172.2亿元，占全国技术市场成交额的比例达到31.1%（参见图5）。并且近10年来交易规模在持续放大，反映了国家高新区已经成为我国技术交易的主要场景和科技成果转化的主要平台。

图5 国家高新区技术合同成交额及占全国比例（2007-2017年）

“辐射”作用的溢出表现是国家高新区先发园区对后发地区的“传、帮、带”，近年来国家高新区间的技术转移、产业协同发展、园区共建广泛开展，尤其是中关村、杭州和深圳等为代表的先发高新区一方面在促进自身产业和技术向后发地区转移，另一方面园区整体也广泛开展与后发园区的建设合作，合作办园、独立建设分院、共建或移植创新创业平台等新举措不断加大，这也使得国家高新区的“辐射”作用有了超预期的溢出效果。

5、总体评价

总体评价，从政策的目标绩效而言，30年的国家高新区建设圆满完成了“示范、引领、辐射、带动”的初设目标，并且在许多方面产生了超出预期的溢出效果。可以认为：国家高新区现已成为推动国家创新发展的主力军和主阵地；成为国家高新技术产业发展的支撑；多数高新区已经成为地方经济的增长极并成为新型城市区的有机构成。高新区的创新驱动发展实践正成为引领创新型城市建设和创新型国家建设的先行和参照。

三、30年建设的国家意义

总结过去，可以说国家高新区建设是中国的一项伟大创举。30年来，体现在国家高新区建设过程中中央和地方上下互动的探索无疑具有中国特色经济发展道路的时代意义，甚至具有后发国家谋求经济发展道路的世界意义。中国国家高新区的建设实践在很大程度上助推了中国的改革开放事业，也从多个层面展现出了中国改革开放发展的道路自信、制度自信、理论自信和文化自信。

1、道路自信

回顾2000多年来的中华历史，“改革开放”这种大规模的社会改革是少有的成功范例。从国家高新区建设的这一微缩景观看来，这个成功要归因于改革伊始就制定的“改革+开放”的道路，即其不是单纯的“内视化”改革，而是“改革+开放”的双轮推进。中国历史上单纯“内视化”的大规模社会改革取得成功的先例不多，从商鞅变法到王安石变法，最终都以失败告终。这是因为单纯的“内视化”改革一方面没有目标参照，另一方面不能“借势”或“借力”，所以会出现即便“摸到了石头”也过不了“河”，或者根本不知道“河”的对岸在哪里。

国家高新区的建设实践是中国“改革+开放”道路走向成功的生动写照。首先是在高新区通过科技体制和经济体制的改革极大地调动了国内知识群体和民间力量参与园区建设的积极性，通过改革不断破除旧的制度、观念和关系等束缚，营造出受鼓励而不受干扰的小生境，这个小生境充分释放了民间智慧，有效发挥和发展了“人才”的作用；而高新区的“开放”实践则从效法世界先进园区的发展经验、引进先进技术和企业、借力全球开放市场，到整合全球创新资源、树立靶向和汲取营养，高新区的“开放”真正践行了“师夷之长”。这样一来，民族智慧的释放与开放借力的共同助推，成就了中国高新区时至今日的发展，这也成为短短30年我国国家高新区发展超越了世界绝大多数科技园区的主要原因。

2、制度自信

与美国等西方国家以市场为主导的科技园区建设不同，中国国家高新区建设是政府主导的科技园区建设。比较各国，政府主导的科技园区建设发展不快和不成功的先例很多，即便市场自发生成的科技园区目前除硅谷外能与中国国家高新区发展成效比肩的园区也不多。这就意味着中国高新区的发展道路有其独特性，而道路背后则体现了制度差异。可以认为，中国国家高新区在世界上异军突起的最根本原因是因为有中国特定的制度环境和新型政商关系所给予的强有力支持。

一般而言，西方制度下的政商关系体现的是“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，即政府只做规制政府，市场有其自发性和自由选择。但我国的高新区建设不是沿循这样的逻辑。我国的逻辑是政府划定一块特定的城市空间区域，在这块空间区域中设立特殊的政府功能组织（管委会等派出机构）、由政府为市场搭建或组织起整合资源的平台并执行特定的促进政策，而这些资源和政策完全作为要素或给养注入市场或商业部门的经济运行。这就不是“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，而是政府为市场中的经济主体搭建发展的平台，即“政府搭台，市场唱戏”。这样的制度和机制设计并没有完全陷入政府干扰市场或与市场争利的困境，也避免了市场自由选择的盲目性和经济主体整合发展资源的市场失灵问题。

这是一种新型政商关系。这种“新型政商关系”，我们能够做而他人不能做或做不到，从本质上反映出的是中国特色社会主义的制度自信。因为社会主义制度确保了政府所做的一切都是为了人民，政府做规划、搭建平台、整合资源的目的都是为了“人民”和用于“人民”——在高新区的语境下就是为了“市场”或工商企业组织。这既体现了中国的制度“特色”，也从原理层面确立了高新区管理体制和运行模式的合理性和合法性。由此而言，中国的国家高新区建设也是有中国特色的制度创新，其既不同于自身的旧制度，也不同于国外的“惯例”。就谋求经济发展的道路而言，这种“新型政商关系”的营造为后发国家的发展路径选择和开放竞争规则下新型政商关系的营建都提供了可借鉴的范例。

3、理论自信

在理论上，这种“新型政商关系”可以被认为是一种“嵌入性”的社会制度设计，这样的制度设计是对政府行为理论、经济学理论和社会学理论等的丰富和发展。

关于“嵌入性”理论，Polanyi8、Granovetter9、Uzzi1011、Barber、Lee等人从经济与社会关系的角度都做过充分的论述，但较少涉及对政府“嵌入性”的揭示或解释。但实际上自古至今的人类文明乃至任何体制下的政府和任何国家的社会，政府“嵌入”在国家经济关系、社会关系以及经济与社会的互动关系中是普遍存在的，而不仅仅表现为政府仅对这些“关系”起到“形塑”的作用。并且，随着经济社会关系的日趋复杂和互联网、大数据、人工智能等技术革命带来的网络化社会发展态势，“结构洞”12的存在愈发广泛，并且这些“结构洞”愈发左右着经济和社会系统运行的状态和效率。提升一个国家和社会经济系统的运行效率和竞争力，修复那些起关键作用的“结构洞”是系统能得以优化的必须，而能够起关键“修复”作用的角色只能是政府。因此现代国家或区域在经济的竞争发展中，政府的存在是必需的，政府需要做结构和行为的“嵌入”。

对于什么样的和怎样的“嵌入”，中国国家高新区建设做出了有意义的实践探索，并且结果也证明这样的实践探索能够更好地或更有效地支持国家、区域乃至私营部门的经济系统运行。如，管委会这种政府功能性派出机构设计、政府搭建的各类要素聚集平台和创新创业孵化平台、政府或隶属机构搭建的技术合作和资源合作网络等，都是政府对经济系统行之有效的“结构性嵌入”；而高新区政府主导或参与的招商引资、招才引智、对接和整合资源等活动，典型呈现出政府对经济系统的“行为嵌入”。政府的“结构性嵌入”能够更有效地拟合在整合资源方面市场客观存在的“结构洞”，而政府的“行为嵌入”则可以有效地纠正自由市场的盲目性和信息不对称等造成的“市场失灵”。

这是中国国家高新区建设为市场经济条件下政府的边界和作用提供的新样本，其实践和探索都在不断增进经济学和政府行为理论的研究内涵。

4、文化自信

最后不得不说在国家高新区简短发展历史中所折射出的中华民族的“文化自信”。中华民族总体上始源于“农耕”民族或承袭于“农耕”文明，在文化积淀上与“游牧”民族和“海掠性”民族存在固有差异。这种差异也经常被简单解释成中华民族缺乏进取心和创新精神的原因。

但从国家高新区30年的奋进历史中我们会看到这种解释的偏颇之处。其实农耕民族由于必须频繁面对的天灾人祸使民族基因中天生就染上了“忧患”的意识，由于“忧患”就必须“勤奋”，就必须快速适应变化而“与时俱进”，这就塑造了中华民族不屈不挠的精神气质和与时俱进的创新精神。

不难看到，在国家高新区30年的建设过程中，“忧患”意识、“勤劳”品质、“不甘落后”和“敢为人先”的自强精神，以及“家国情怀”和“造福一方”的理想信条始终支撑着高新区建设者们的奋斗和前行，所以就有了30年来高新区决策者或政府部门不断拔高的建设目标要求和政策导向，有了高新区地方建设主体你追我赶的比、学、赶、超以及体制、机制和政策等的突破，有了高新区一线建设者们（产、学、研、资、介、用等各类组织和个体）不歇追求的产品、组织和模式创新，这就有了通过不断耕耘而带来的创新环境的持续改善，从而又进一步吸引和聚集了更多资源和更繁荣的创业建业。这些都铸成了国家高新区日益增进的创新能力和创新活力，折射出始于中华民族“文化”土壤的“创新”和奋斗精神。

国家高新区30年的快速崛起，日益为全球化背景下的多元文化交融填写着中华民族的“文化自信”。

2018.10.5，北京

1、该《决定》提出了“为加快新兴产业的发展，要在全国选择若干智力资源密集的地区，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区”

2、2016年末，我国地级以上城市297家

3、不包含苏州工业园

4、中国企业家联合会、中国企业家协会，2018年9月2日年度发布。

5、王胜光, 程郁. 国家高新区的本质与历史作用[J]. 中国高新区, 2012(10).

6、程郁, 王胜光. 创新系统的经济学新释:创新经济体[J]. 中国科技论坛, 2010(6):17-24.

7、王胜光. 试析国家高新区创新生态体系的构建[J]. 中国高新区, 2017(3):155-160.

8、 Karl P. The great transformation: the political and economicorigins of our time[J]. New York: Farrar & Rinehart Inc, 1944.

9、Granovetter M. Economic action and social structure: The problemof embeddedness[J]. American journal of sociology, 1985, 91(3): 481-510.

10、 Uzzi B. The sources and consequences of embeddedness for theeconomic performance of organizations: The network effect[J]. Americansociological review, 1996: 674-698.

11、 Uzzi B. Social structure and competition in interfirm networks:The paradox of embeddedness[J]. Administrative science quarterly, 1997: 35-67.

12、罗纳德·伯特, Ronald Burt. 结构洞[M]. 上海人民出版社, 2008.