从中国古代监察法律的发展与沿革可以看出，中国古代有关监察的法律法规是在不断发展完善之中的。这些法律内容从附着于整体法典到独立成篇，从零星条文到完整严密的专门法典，直至成为内容完善、结构严密、内部协调、形式统一的法律体系，其变化反映了统治者监察经验的逐渐积累和对监察立法的日益重视。中国古代的监察法是和监察机关权力的演变相向发展的。

中国古代监察机关经过漫长的发展过程，由级格不高的一般监察机关，逐渐发展为与最高行政机关、最高军事机关并列。监察法律也由简单到复杂，由地方到中央，由单行法规到完整的法典，成为中国古代法律体系中独具特色的组成部分和中华法系的重要表征。完善监察、完善对监察的监察，中国古代越来越周密成熟的法律法规为权力监督提供了日渐完善的保障。

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萌芽阶段：先秦时期

先秦时期，整个法律文化尚处于从习俗到习惯法再到成文法的草创阶段，尚未见有相对独立的专门监察法规。但在夏、商、周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动，只是监察法规和制度往往与司法、行政制度混杂在一起。春秋战国时的御史已兼有监察的使命，但这个时期尚未产生专职的监察机构，作为一种严格意义上的监察法律制度还没有建立起来，只是有一些带有监察性质的法律规定散见于其他行政法规之中。

《吕刑》是世界上现存的最早成文刑法之一，约制定于公元前十世纪的周穆王时代，其官刑的主要内容是制定了“五过之疵”，即对惟官、惟反、惟内、惟货、惟来给予惩处。惟官是依仗权势，袒护违法官吏；惟反是借以职权、私报恩怨；惟内是靠裙带关系走内线，在审理案件时牵制或曲解案情；惟货是敲诈勒索，纳贿受贿；惟来是接受请托，贪赃枉法。凡犯有“五过”者均构成犯罪行为。周王把惩治国家官吏犯罪看作维护奴隶制统治的一个基本方面，也是维护统治阶级整体利益的一个重要手段。因此，对任何违法乱纪官员，都明确规定要严肃处理。它可以看作中国早期的行政监察法律文件。《周礼·秋官》记载大司寇“以五刑纠万民”。这五刑是：“一曰野刑，上功纠力；二曰军刑，上命纠守；三曰乡刑，上德纠孝；四曰官刑，上能纠职；五曰国刑，上愿纠暴。”五刑中的第四为官刑，其职能就是纠察官吏的不法，惩治官吏的失职，即所谓“官刑以纠邦治”。如商代职官的“三风十愆”罪，是商代官刑的重要内容：第一，为巫风罪：“敢有恒舞于宫，酣歌于室，时谓巫风。”凡经常在庭内起舞，在室内沉溺于酒歌，荒废政事，这种狎玩的风尚就是玩忽职守，构成侮职罪。第二，为淫风罪：“敢有殉于货色，恒于游畋，时谓淫风。”这指职官在其任内贪恋财物，经常外出狩猎而不从事自己分内的正当工作，由此而造成的失职行为。它近似于现在的渎职罪。第三，为乱风罪：“敢有侮圣言，逆忠直，远耆德，比顽童，时谓乱风。”它指官吏对天子的诏令采取不严肃的态度，敢于顶撞忠言和直言，远离年高望重的前辈及庇护小人等非君子的行为。这些都属于犯上作乱。当时把“三风十愆”罪看作关系国家生死存亡的重要问题，因此对这类罪行的处罚也非常严厉。

这一阶段，监察法律和其他法律尚无严格区分。从上述所规定的违法官员犯罪类型和对他们的惩治原则来看，可以认为监察法律寓于官刑之中。因此，如果从官刑中的纠官意义看，官刑可视作中国古代监察法规的原始形态。战国时期，随着君主专制制度的初步形成，政治法律制度发生了重大改革。封建的官僚制度取代了世卿制度，作为治官之官的御史已主要执掌监察职能，以适应对官僚系统的监督。在官僚制度取代世卿制度以后，以及在法家“明主治吏不治民”的思想影响下，对官吏的监督和惩治已经成为法制建设的重要组成部分。例如，齐威王任用邹忌为相制定了《七法》以督奸吏。魏国李悝在《法经》《杂律》中列举的假借不廉、逾制等职官犯罪的规定，为监督官吏行为、惩治职官犯罪提供了法律依据。监察法律的渊源也由以国王发布的诰、命、训、誓为主，向着成文法过渡。

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初创阶段：秦汉时期

秦汉时期，随着中央集权专制制度的强化，监察制度得到了相应的发展，出现了专门的监察机构和专职监察人员。秦始皇统一中国，建立起大一统的封建专制帝国之后，就在中央政权内部设置了与行政机关和军事机关并列的监察机构。设御史府，御史大夫掌副丞相，兼领监察。西汉的中央监察机关隶属于少府之下，具有行政和监察双重职责。东汉御史台工作独立，但名义上仍隶属于少府。除御史台和州部刺史外，汉还设有负责京都地区监察的司隶校尉。处于初创阶段的秦汉监察机构具有体制紊乱、组织尚未完全独立和监察官事职不专的特点，但监察权已经初露锋芒。

秦灭六国，统一天下以后，六国的残余势力仍是不安定的因素，因此，监察制度建设的重点在郡。郡设监察官郡御史，如《秦简·语书》所载“举劾不从令者，致以律”。这一时期有了大量的有关机构设置、职官管理的行政法规，如秦时有关于官吏任用与铨选的《置吏律》《除吏律》《除弟子律》，关于官吏调任与监察的《效律》，关于官吏为官道德与法纪的《为吏之道》，关于公文往来处理的《行书律》等。由于秦朝的监察制度尚处在草创阶段，监察机构隶属于行政系列，监察与行政的职能兼而有之，因此,尚无专门的监察法规。但是从云梦睡虎地秦简律文中大量行政法规的内容来看，有些律文当同属于监察法规。秦始皇二十年（公元前227年）颁行的《语书》便是秦朝最有代表性的察吏律令之一。《语书》中说：“今且令人案行之，举劾不从令者，致以律，论及令、丞。有（又）且课县官，独多犯令而令、丞弗得者，以令、丞闻。”律文规定得十分明白，郡守派人到各郡巡监，要举劾违反法令之官吏，并依法论处，同时要考课县官，凡县内犯令多者，而县令、丞又没有察处的，以失职之罪，将令、丞上报中央处理。由此可见，秦律中的许多内容已具有监察法的性质，监察机关的纠察不法，加强吏治，实行以法治吏的原则，在吏律中已有所体现。

汉承秦制，在中央设御史府的同时，增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官，在地方设立十三部剌史，监察地方二千石长吏，并制定了第一个专门性的单行监察法规。汉惠帝三年（公元前192年）曾制定过《监御史九条》（《御史巡察诸郡九条》）。九条内容可概括为五个方面：一是狱讼，含诉讼和冤狱；二是财政违法，如铸伪钱、徭役不均；三是治安混乱，如盗贼蜂起；四是吏治败坏，如为官不廉、为政苛刻；五是违制越级，如任意享受、制作弓箭过量、超越级别办事等。上述九条概括了行政、司法、治安、财经、吏治等基本方面，其适用范围虽然只是三辅郡特区，内容也比较粗疏，但却是朝廷授权监御史监察地方官吏的法律依据，是中国古代性质较为明确和较为系统的监察法规，它的出现从一个侧面反映了汉初法制建设的发展。它表明自汉惠帝三年起，御史府的监察对象有所增加，已不限定于只负责监察中央官员，而开始对部分地方官员拥有监察权。

两汉时期还根据实际的需要制定了新的法律文件，如有限制地方封国势力、防止诸侯结党营私的“阿党附益之法”、《左官律》、《酎金律》，规定地方诸侯不得僭越尊卑的《尚方律》，对官吏为政情况进行考核的《上计律》等。这些法律内容规范了从中央到地方大小行政官吏的行为准则和权力界限，是最高统治者实施法律监督的重要依据。汉武帝时，诞生了《刺史六条》（亦称《刺史察举六条》《刺史六条问事》《六条察郡法》）。《汉官典职仪式选用》记载“六条”的内容是：“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”据《汉书·百官公卿表》载：“武帝元封五年，初置部刺史，掌奉诏条察州。”结合武帝的刺史体制，可知《刺史六条》是一个全国性的地方监察法规。《刺史六条》中，我们仅能见其监察对象、监察范围，条文也只有六条，作为规范监察行为的法规，难免粗疏。对于立法上的缺欠，汉政府在司法实践中不断摸索、调整、总结而予以完善，这些应视作汉朝监察立法之补充。

汉朝的监察系统呈现出多元化的趋势，无论是专门监察、行政监察还是特殊监察，既分体运行，又互相交叉，以致三公九卿、皇室外戚、京师百官、地方长吏乃至监察官本身，都被置于这张网络之中，受到来自一种或多种监察组织的监督，对于贯通政令、整饬吏治、廓清风气，产生了不可低估的作用。

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曲折发展阶段：魏晋南北朝时期

三国两晋南北朝的近四百年间，中国处于分裂割据局面，各王朝为了巩固政权，十分注意强化对皇权的制衡力量。一方面，对臣僚在各个领域的行政行为实施广泛监督，以防止宦官、宗室、外戚擅权；另一方面，特别强化献纳谏诤，以减少决策的失误，因此言谏制度有了长足发展。魏晋以来，御史监察机构从行政系列完全独立出来，由皇帝直接统辖。东晋时废置司隶校尉，将其监察权归并于御史台，实现了中央监察机构的初步统一。中央御史台脱离少府，直接受命于皇帝，废司隶校尉，监察机构初步统一，监察权扩大，自王太子以下无所不纠。自此，言谏监察有了完全独立的机构和专职言谏官员，成为立法监督的主要制约力量。

三国时期，曹魏的监察法规仍采用“察吏六条”的形式，《察吏六条》的对象主要为长吏二千石以下，包括五官一民。“五官”者，即由于官员的失职而致使民困或受冤；举官不廉，造成盗贼为民之害；由于长吏的管辖不当，致使地方官鱼肉百姓；地方官违背田律及耕耘农桑、捕获鱼猎的时令、禁令，造成对农业的破坏；还有就是官吏财政纪律不严，致使公库钱谷丢失损耗。这些官吏的违法失职行为，其责任均与长吏有关。所涉及的“一民”，便是在监察中同时推举品行廉洁、才华突出者作为察举不法的补充。这种察纠违法与荐举人才合出一炉的规定，是曹魏时期文官监察制度的一个独创。魏《察吏六条》基于历史条件的变化，使得原汉六条的精神——强干弱枝，已不复见，其基点是对地方长吏进行行政治安监察、财经监察与人事监察。《察吏六条》不仅范围有所缩小，标准也较低，尤其是魏文帝的统治权威，远逊于汉武帝，而地方刺史、州牧日益严重的揽权恣肆更非一纸空文所能约束的。

晋的监察法规制定于泰始年间，即司马炎登位以后，其中较有代表性的为《五条律察郡》和《察长吏八条》。《五条律察郡》是关于督察郡守的监察条例。它颁布于泰始二年（266年）十二月。《晋书·武帝纪》载五条律诏的内容是：“一曰正身，二曰勤百姓，三曰抚孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事。”这五条察郡的重点有三：一是为官要身正，对皇帝要忠，对兄弟要友，对社会要礼。二是勤奋从政、抚民安民，以重农敦本为其首要。三是为官要清正廉洁，忠于国家。晋武帝泰始四年（268年）又颁布了《察长吏八条》，具体可分为“能否十条”和“长吏八察”。《晋书·武帝纪》载长吏《能否十条》的内容是：“田畴辟，生业修，礼教设，禁令行，则长吏之能也。人穷匮，农事荒，奸盗起，刑狱烦，下陵上替，礼义不兴，斯长吏之否也。”《察长吏八条》内容是：“若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者，及身行贪秽，诌黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之。”尽管有《五条律察郡》和《察长吏八条》等，但受战乱和门阀世族势力的钳制，皇权有所低落，进而也使与君主制紧密相关的监察法律规范难以执行，监察制度呈衰微之势。

以鲜卑拓跋氏贵族为主体建立的北朝政权，为了适应统治广大中原地区的需要，比较重视法律的统治手段，重视以法治吏，在监察法规上也有所建树。北朝最有代表性的监察法规有两个：一是西魏的《六条诏书》，二是北周的《诏制九条》。

西魏大统十年（544年）九月，度支尚书苏绰奉命制定《六条诏书》。这六条诏书的内容是：一修身心，二敦教化，三尽地利，四擢贤良，五恤狱讼，六均赋役。文帝元宝炬对这六条十分重视，“常置诸座右，又令百司习诵之，其牧守令长，非通六条及计帐者，不得居官。”六条是结合考课而制定的察吏规定，其侧重点还在于考察政绩。

《诏制九条》也称《九条监诸州》。它颁行于北周武帝宣政六年（578年）。据《隋书·刑法志》载：“宣政元年八月，诏制九条，宣下州郡。”《周书·宣帝记》又载：“遣大使巡察诸州，诏制九条，宣下州郡。”

《宣帝纪》载这九条内容是：一曰决狱科罪，皆准律文；二曰母族绝服外者，听婚；三曰以杖决罚，悉令依法；四曰郡县当境贼盗不擒获者，并仰录奏；五曰孝子顺孙义夫节妇，表其门闾，才堪任用者，即宜申荐；六曰或昔经驱使，名位未达，或沉沦蓬荜，文武可施，宜并采访，具以名奏；七曰伪齐七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆听预选，降二等授官；八曰州举高才博学者为秀才，郡举经明修律者为孝廉，上州、上郡岁一人，下州、下郡三岁一人；九曰年七十以上，依式授官，鳏寡困乏不能自存者，并加禀恤。九条监州的重点实为四条：一是在任官吏是否能科罪依律、行令依法；二是擒拿贼盗坚定与否；三是访贤求义是否认真；四是察举并施、举才荐能是否有力。这些都体现出南北朝监察制度中察举并重、奖惩并重的特点。北魏能在短短五十三年间由一个僻居漠北的小国而迅速强大，最后攻灭大夏、北燕和北凉，重新统一中国北方，以及完成统一后的数十年间统治得以巩固，与这一时期监察的汉化和强化不无关系。

（本文作者焦利，为《国家行政学院学报》主编、法制史博士）

来源：“西交民巷23号”微信公众号