无论是在北上广深哪一座城市，出租车拒载议价都并不罕见，至于国内其它中小城市就更不用说。

尽管各地交委或者交通局的监管技术手段一再升级，从空中的电子眼到车内的监控摄像头和录音设备，从司机持证上岗再到通过人脸识别刷脸上岗，但令乘客深恶痛绝的拒载议价就是像野草一样野火烧不尽春风吹又生。面对配备了高科技设备的执法系统，始终有部分出租车司机就是毫无畏惧，有机会就钻空子。

对于始终存在的拒载议价，不同立场和视角会用不同的原因进行解释：作为行业监管部门的各地交委，往往把拒载议价归因于网约车野蛮生长带来的无序竞争；而作为一线从业人员，司机往往把原因归结为自己收入低；站在乘客和一些研究者的角度，则会把出租车行业缺乏竞争机制和利益分配失衡作为首要原因。

尽管对哪种手段更有效很难有共识，但接受南都记者采访的专家们普遍认同，要杜绝拒载议价，依靠单一的硬件升级手段并不够，加强配套的软性制度建设才是更好的解决办法。

从未消失的出租车拒载议价

对于拒载议价现象，各地交委都建立了相应的处罚机制，处罚不可谓不严厉。

《上海市出租汽车管理条例》规定，出租车司机拒载处以罚款200元、暂停营业15天，情节严重的还会取消客运服务的资格；《深圳经济特区出租小汽车管理条例》则规定，出租车司机出现拒载罚款1000元还要记录违章一次；《广州市出租汽车客运管理条例》规定，对出租车拒载，处以五百元以上一千元以下的罚款，如出现拼客和中途甩客的，还可以处以暂扣驾驶员客运资格证三日以上七日以下的处罚。

对于平均月收入在5000元左右的出租车司机来说，上述动辄罚款200元到1000元、甚至还会被停业、失去收入来源的处罚不可谓不严厉，但高压之下，各地出租车拒载议价却从来没有消失过。即使在2014年网约车出现之前，国内各大城市交通管理部门自己通报的出租车拒载宰客议价的报道也并不少见。

南都记者查阅北上广深各地交委官方网站的早期通报，随手就能发现不少的案例。例如，北京市交通执法总队官方网站在2011年的一份工作总结就提到，当时负责查处首都机场出租车运营秩序的机场大队，每个月都能查到十几辆私改计价器的出租车，出租车司机通过私改计价器偷偷调高计价器收费金额，对乘客收取高额车费。当时拒载的出租车司机，还曾在检查时直接开车冲撞执法人员，甚至还因为宰客的对象是外事人员引发风波。

2011年深圳市出租小汽车行业管理工作会议上，当时的深圳市交委也坦言深圳出租车行业经营服务存在六大突出问题：绿色出租车服务质量较差，绿色出租车不打表营运、拒载、私调计价器、多收费等行为猖獗、泛滥。同时，红色出租车高峰期违规交接班情况抬头，引起市民不满。

这样的情况广州也不是没有。2004年广州白云新机场刚投入使用没多久，媒体就报道了机场的出租车违章运营的情况：有司机一听说是去花都，就推说不知道路不肯去。想去花都的乘客一连问了几辆出租车，都被以“新机场离花都的距离太近”为由拒载。好不容易找到一辆出租车愿意送，但开价就要80元，乘客气愤得当场投诉。

在2014年之后网约车大规模兴起的冲击下，各地出租车拒载议价等违章更是常见于各地官方通报。

2014年1月份，北京市交委通报当月出租汽车行业共受理投诉3194件，其中投诉拒载类1138件，投诉不规范服务类749件，投诉绕路多收费类358件。

2015年1月深圳市交委执法支队通报，深圳机场出租车平台的士司机拒载、议价、拼客等问题较多，严重扰乱的士运营秩序，损害深圳窗口服务行业形象。查处中发现，部分的士司机对于计划前往机场附近客人，通常以“不识路”为由，要求乘客乘坐其他车辆，元旦期间已有25名司机因此领到了罚单。

广州市交委通报的2018年1月和2月查处的出租车违章分别为1000多宗和800多宗，其中1月份违章行为涉及的出租车公司为62家，占全市出租车公司总量的88%，全市70家出租车公司里，只有8家没有被查。

重罚司机轻罚出租车公司成普遍现象

早在2011年，交通部就出台了《出租汽车质量信誉考核办法》，要求对于车辆违章较多、服务质量综合评价较低的出租车公司，在后续的新增运力投放中不得进行投标。这一制度的初衷原本是想通过设立新的激励手段，督促出租车公司改善管理，提高服务质量。

不过据南都记者了解，由于各地多年来新增的运力指标极为有限，而且往往只发给当地两三家最大的出租车国企，对于规模较小的出租车公司而言，即使努力改进服务，也难以从大公司手里抢得新增运力指标，最后对于普通的出租车公司而言，并未起到正面激励作用。

在仔细对照各地的这套考核办法后，南都记者还发现，这一套针对出租车公司的考核体系中对于司机违章拒载的扣分权重较低，只有给乘客造成了重大人身和财产损失或者恶劣社会影响，受到省级以上交通管理部门通报批评才会扣分较多，普通乘客拒载议价达不到这一标准，对于出租车公司的评级影响有限。

这种制度上的失范，最后反映到各地公布的实际处罚通报中，就是对于违章出租车公司的处罚普遍较轻，重罚司机轻罚出租车公司的情况非常普遍。对于违章投诉率较高的出租车公司，很少采取直接将其赶出市场的做法。

南都记者查阅北京市交委过去多年的执法通报，却未见有违章较多的出租车企业被直接赶出市场，更多的处罚是责令其整改。例如，在北京市交委今年2月份出租车行业投诉情况公示中，对于投诉率较高的北京民族出租汽车有限公司、北京市飞宇出租汽车有限责任公司、北京中冶建设出租汽车公司的处罚是“加强内部管理，采取有力措施，迅速整改”。翻看各个月份的违章通报，对于投诉率较高的出租车公司，常态的做法就是要求整改，加强管理，通报从未见对其罚款、缩减运力指标甚至赶出市场等处罚手段。

在2014年1月份，北京市交委还曾公示了当月投诉率最高的十家出租车公司名单以示处罚，而近日南都记者在北京市交委官方网站上逐一查询，确认这十家公司目前全部都处于经营状态，这意味着过去四年中，这十家公司里，没有一家因为投诉率高而被清理赶出市场。

北京的情况并非个案，广州的执法通报也同样如此。去年6月份广州市交委执法人员公开的另一份通报提到，2017年上半年广州查处非编司机（即无从业资格证的司机）数量占企业车辆总数比例最高的三家出租汽车企业为协成、奇德和远洋宾馆，占比分别为34.93%、30%、29.52%，即便公司管理下的非编司机占比超过三分之一，通报提到对出租车公司的处罚同样仅仅是“督促企业落实主体责任，加强对非编司机的清理，不断规范经营。对检查中发现的问题由行业管理部门责令企业落实整改。对于整改仍不合格的，交通执法部门将依法对其进行处罚”。

广州市交委向南都记者表示，由于在执法取证中存在困难，目前打击出租车违章过程中，确实只能先处罚司机，毕竟司机是违章第一责任人，其次才会对于背后的出租车公司督促整改，整改不严的会部分处以罚款，从2017年8月至今年3月，执法人员立案查处企业违法行为28宗，其中依据《安全生产法》查处17家出租车企业23宗违法行为，其中已结案13宗，处罚金额15万元。

安装车内监控和刷脸设备能杜绝拒载议价吗

面对出租车拒载议价屡禁不止的现象，目前各地交委通常采取的办法是安装更多的监控设备。

从去年开始，广州市交委就通过立法，规定全市2万多辆出租车全部安装车内监控，确保监控到车厢内每一个角落。根据《广州市客运出租汽车车辆技术管理规定》，广州的出租车车内必须装有三路视频监控摄像头和一路音频监控，这套系统还必须接入市交委的统一监管平台，可以被远程实时监控。出租车上的录音、录像数据须同步，且在本地存储的容量可满足录像存储不少于7天；使用录音、录像数据时，应当按照相关规定确保信息安全，保护司机和乘客的个人隐私。

比广州更早的是杭州和南京。据杭州市道路运输管理局出租汽车管理处介绍，早在2011年3月杭州市的出租车就开始安装摄像头。当时每辆车安装了三个摄像头，分别位于车前端后视镜位置、后备厢内以及车厢后排。职能部门多方听取乘客、司机、企业以及人大代表、政协委员等各方意见后，从2015年起，主城区全部10063辆出租车又陆续加装了一个摄像头以起到行车记录仪的作用。

南京市运管局客运管理处也表示，早在2015年之前，南京主城区全部12432辆出租车均安装了摄像头，作为出租车标准配置，由南京市公安局公共交通治安分局负责管理，监控信息被严格保存，不向个人开放。

上述各地给出租车安装车内监控的做法，给执法人员事后调查取证带来便利，但对于减少出租车拒载议价并没有显著帮助。数据显示，去年底广州全市所有出租车安装了车内监控之后，今年1月份和2月份，交委执法人员依然分别查处了1000多宗和800多宗出租车违章。杭州和南京在安装车内监控之后的拒载议价执法通报也并不少见。

车内监控没能消灭出租车违章后，执法部门决定将武器升级：给车辆安装人脸识别系统，司机上岗前必须先刷脸，确定是合法持证司机才能上路运营。这一思路的背后，是各地目前出租车违章运营大部分都是非编司机惹出来的。

去年12月，郑州表示将试点在全市巡游出租车上安装具备人脸识别、行为分析和车内外全程监控功能的视频设备，依据卫星定位、信息监管系统和车载设备等提供的信息进行执法检查。此外，郑州还将在火车站、高铁站等窗口地区安装智能视频监控系统，未来还会开发全民违法违章车辆举报功能。

广州也计划紧随其后。广州市人大常委会计划今年修订《广州市出租汽车客运管理条例》，其中就包括给全市出租车安装人脸识别系统，确保非编司机和未注册司机无法上路，将拒载议价的高发人群从源头上就隔离。

车内监控没能消灭的出租车违章，司机人脸识别系统就能做到吗？对于执法人员的武器升级行动，持保留意见者并不少。

多名曾向南都记者私下承认有过拒载行为的广州出租车司机表示，靠人脸识别固然可以将非编司机和未注册司机杜绝，但对正规司机的拒载议价依然无法防范，而正规司机拒载议价的情况虽然比非编司机少，但也绝非鲜见，如果不采取手段提高司机收入，依然无法遏制部分人铤而走险的冲动。

专家建议出租车拒载议价如何根除？

中国政法大学副教授王军：

行业管理体制不改革难以杜绝拒载议价

中国政法大学副教授王军认为，现行的管理制度下，出租车公司并没有足够的动力去管好司机的服务质量。出租车这个行业跟很多行业不一样，它是一次性交易，不是说服务好乘客就多一些，服务不好，乘客就少一些。再加上车辆的收费标准是政府限定的，司机每个月交的份子钱也基本上是政府定的，公司管理做得好不好，对于提升收入影响并不大，他最有动力做的是减少管理成本，如果监管力量再覆盖不到位，很容易就出现司机拒载议价的情况。

现在靠监控设备的升级，最多杜绝一些恶性行为，但是要真正根除拒载议价很难——比如说有没有足够的人手去检查车内的录像录音，而且也不是所有被拒载的乘客都去投诉。要想提高出租车服务质量，更需要的是整个行业管理体制的改革，光靠监控升级是做不到的。

国家发改委城市中心智慧城市和大数据所所长姜鹏：

需要加强出租车行业信用体系

国家发改委城市中心智慧城市和大数据所所长姜鹏指出，治理出租车拒载，是个复杂而艰巨的任务，不同地区、城市，不同的发展阶段都会有不同的情形和诱因，需要认真去研究和避免一刀切。而有效治理这一顽疾，一方面需要加强公司和司机两者之间的连带责任；另一方面，不光要健全驾驶员跟乘客的信用体系，也应该加强对行业和公司信用体系的构建，这是需要政府部门去主导和运作的事情。

姜鹏认为，对于出租车服务质量管理，积极拥抱新兴技术以图智慧发展是个值得不断探索的有益路径；但是需要特别注意的是，实现技术变革或者硬件升级只能改变其中的一些基础条件，并不代表能够和已经解决了问题，而体制机制创新或者软环境的优化往往才是关键，比如行业规范的不断完善和管理措施的真正到位。同时，软环境的改善不会像硬件升级那样一蹴而就，软、硬件的升级改造需要互为依托和彼此促进。需要特别重视和避免一种现象，那就是简单地把完成硬件更新作为已经完成质量提升的借口，因为两者显然并不对等。

中国道路运输协会会长王丽梅：

不赞同靠过度监控打击拒载

中国道路运输协会会长王丽梅不赞同靠过度监控来提高服务质量，她认为一定的监控是可以的，但是在出租车里录音这种方式会带来侵犯乘客隐私的问题，“比如乘客在车上接个私人电话也会被录进去，监控应该有一个度”。

“出租车服务质量，关键还是在人，有些出租车企业和司机个人过去也能提供优质服务，关键是他有服务意识，而不是只顾着挣钱不顾职业操守，想要减少拒载议价，最后还是要靠让出租车公司和司机树立起服务意识。”

采写：南都记者 魏凯 卜羽勤 实习生陈梦妍

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