写

在

前

面

小编近日接到线报，清远中院成功调解了一起由环保组织提起的环境公益诉讼案件。听说，该案受到最高人民法院、各界环保人士和专家的充分肯定，究竟其中有什么“奥妙”？小编深入一线，采访多位专家为您开扒，“世界环境日”让我们一起来涨姿势吧！

温馨提示：本文较长，阅读需时10分钟……吧！

案情回放

南岭自然保护区是广东省面积最大的自然保护区，广东南岭森林景区管理有限公司（下文简称景区公司）在该保护区核心区内修路，造成老蓬段至石坑崆路段山体受损，生态遭到破坏，事件被曝光后，引起社会各界关注。2016年3月4日，北京自然之友环境研究所（下文简称自然之友）将景区公司起诉至清远市中级人民法院，由此，诞生了新《环保法》实施后，广东首宗调解结案的由环保组织提起的环境公益诉讼案。

对垒：修复标准及赔偿费用争持不下

自然之友请求判令被告：立即停止修路行为，若六个月内未将毁坏的生态环境恢复至原状，则支付生态环境修复费用500万元、生态环境服务功能损失费用500万元（以评估或专家意见为准），并在省级以上媒体公开赔礼道歉。

清远中院依法受理该案，在公告案件受理情况期间，依法同意广东省环保基金会作为公益诉讼人参加诉讼的申请，同时同意追加广东省乳阳林业局为本案被告。

清远中院环境资源审判庭

第二审判团队审判长

谢伟诚

乳阳林业局与被告签约合作开发乳源县五指山南岭国家森林公园，为了查核该局对涉案路段的破坏是否存在责任，审慎起见，法院依法追加其作为本案被告。

景区公司

涉案路段早已存在，企业扩充造成山体破坏被环保组织投诉后，已经停工并进行修复了。不过2013年发大水，把部分的土石路段冲毁。林业局组织专家查看，认为在这种情况下，最好实施路面硬化疏通雨水，可以减少土路在雨季带来的水土流失。所以之前就已经有一个修复方案。被起诉后，乳阳林业局立刻委托广东省林业调查规划院深化以前的修复方案，作出《南岭国家森林公园林区公路（老蓬段）边坡复绿与生态修复（期）工程方案》（下文简称《方案》）。

方案建设目标：

通过人工种植草、藤、灌、乔进行边坡复绿，两年内边坡植被盖度达70%以上，达到边坡稳定，没有水土流失；五年以后初步形成森林景观；通过自然演替逐步恢复与周围完全一致的地带性植被与林相。

程伟文

广东省林业厅政策法规处处长

该《方案》经专家评审，具有一定的权威性和可操作性。

我方聘请专家对受损路段进行评估，生态修复的赔偿金额应为970万元。

环保基金会

景区公司

涉案路段实际上修建的只有8.3公里，公益诉讼人计算的数据有误：诉讼提起后，广东省林业厅已组织专家进行鉴定评估，在2019年4月完成整个生态修复工程费用估算是314.63万元，整个方案在2016年7月通过了专家评审。

涉案路段长达16.9公里，如果按被告提出实际只有8.3公里，费用大概是800万，要求这笔费用必须保证是使用在修复上。

自然之友

葛枫

自然之友法律与政策倡导总监

这次起诉，我们初衷是想推动问题解决，完成生态恢复的最终目的。也希望能借由该案震慑其他损害生态环境的组织和个人。

广东乳阳林业局

关于修复损失，经咨询专家，要经过一、两年的监测出来的数据才是权威可信的，公益诉讼人短时间内专家的评估是没有意义的。

景区公司

尽管修复工程费用评估是300多万，我方愿意支付480万用于修复与赔偿功能损失。

谢伟诚

被告作出的《方案》有往年数据支撑，且经专家评审，更具参考价值。

考虑到上述的现实问题，而且原被告双方也有调解的意向，我院提出以一个双方当事人可以接受的金额500万保底，如该款无法支付环境生态修复所需时，被告继续承担支付生态修复费用的后续义务。公益诉讼人对此表示无异议。

2016年12月29日，双方达成调解协议：

被告景区公司停止修路行为，支付500万元的生态修复资金，按照《方案》的标准实施生态环境修复工作，修复期间每年的12月份向法院和公益诉讼人通报生态修复进展情况，修复工程于2019年4月30日前完成，如经专家评估尚未达到《方案》要求，需承担后续修复费用。该调解协议经过为期30天的公示无异议后，于今年2月20日正式审理终结。

就……这么简单？

问题：

环境诉讼判决与执行存在的难题

该案调解结案后，媒体与专家纷纷表示高度肯定。但也有专家提出质疑：怎样确保生态修复的执行达到圆满的修复效果？

李挚萍

中山大学法学院教授

生态修复是一个长期性、复杂性的过程，法院由于人手少、缺乏专业性等原因，难以直接单独去执行案件。

王恒

广东高院环境资源审判庭负责人

环境公益诉讼案件是新型案件，如何具体执行生态修复，目前没有明确的操作规范。最高法院提出了原则性要求，人民法院要确保裁判内容具有可执行性，便于监督，但具体做法各地都在探索。

环境审判坚持修复为主原则，裁判只是实现生态修复的第一步，如何保证生态环境修复工作顺利展开，实现恢复生态环境或者最大限度地恢复生态功能的诉讼目的？主要存在三大难题：

一

如果生效法律文书确定的生态修复费用不足以支付修复工程竣工所需的资金怎么办？

谢伟诚

最终结果可能是生态修复工程成为烂尾工程。

王恒

广东高院环境资源审判庭负责人

人民法院在诉讼的过程中，可以通过鉴定机构、专家评估的费用作为参考，来减少不确定性，保证其修复方案可操作的科学性。

生态修复的治理修复具有长期性和不确定性，直接影响生态修复的成本，本案的创新在于，法院在调解过程中，取了双方认可的金额作为修复的保底费用，并且同时提出了当这个资金不足以完成修复工程，被告要继续支付，确保生态修复能达到预期效果，防止烂尾工程的出现。

二

司法裁判文书生效后，对于生态修复的实施、监督和修复完成后的效果验收、评判如何操作？

环境修复是一个庞大、专业、复杂的项目，修复过程中必然会牵涉到一系列专业性问题，最终是否恢复原貌也需要专业的评价。

王恒

广东高院环境资源审判庭负责人

实践中，有些生态修复是由专业的环境修复机构代为履行，缺乏专门的监督机构。若最终完成生态修复所需金额不菲，破坏者无法承担，从中又会产生很多问题。单凭执行法院的审判执行力量显然不能应对。

三

由于公益诉讼执行的特殊性，生态修复费用支付给谁、由谁支配、修复工程由谁实施、由谁监管？

谢伟诚

这方面尚存在法律空白。

如果款项由公益诉讼人支配，缺乏法律依据；由被告支配管理，又容易被公众质疑。

对策：

建立执行代管人制度长效解决生态修复

为了更好地解决执行问题，清远中院反复研究，提出了一个全新的思路：委托有组织管理生态环境修复实施能力的第三方参与其中，代理人民法院行使某些执行事务性职责，补足法院在生态修复工作中的技术短板。同时，提出尝试建立一套环境民事公益诉讼执行代管人模式。

根据这一思路，清远中院指定乳阳林业局作为执行代管人，其理由有二：

1

乳阳林业局具有行政管理职能，由其支配生态修复费用、组织实施环境生态修复工作具有法律依据和专业技术水平

2

乳阳林业局是签约合作开发南岭森林公园的合同相对人，在本案中存在民事责任和行政职责的竞合问题。在调解协议中承担‘负责监督生态环境修复工程的具体实施’的法律义务。

这一方案得到了广东省林业厅的支持，经过沟通，同意并支持清远中院指定乳阳林业局为该案执行代管人。

王恒

广东高院环境资源审判庭负责人

引入第三方监督机构是广东法院在生态修复执行上的一个探索。

监督机构具备生态修复的技术力量和管理能力，可以弥补人民法院的技术短板，具有很强的现实意义。

2017年4月5日，清远中院作出民事裁定书，裁定：由本院指定广东省乳阳林业局为本案环境民事公益诉讼的执行代管人；由本院作出《南岭国家级自然保护区石坑崆公路生态修复执行代管人权责清单》（以下简称《权责清单》），广东省乳阳林业局必须正确履行清远中院确定的权责，包括在本院的授权下：对外签订以生态修复工程有关的设计、施工、监理合同；监督施工全过程；审核工程进度并按进度请款；监督款项的用途；参与验收、出具结算报告；定期向法院和诉讼当事人报告工程相关情况等等职责。

陈振明

广东乳阳林业局局长

我局被指定为该案执行代管人后，4月7日成立了专门的生态修复督导小组，现已开展相关工作，修复工程的每一步，我们都有专人跟法院对接，申请所需专款。目前，尽管修复工程尚未进行招标，但景区公司已在自行修复。

修复工程的资金法院怎么监督使用？

谢伟诚

我们研究后认为，由法院设立专项账户，专款专用。乳阳林业局按程序向法院请款后，由法院审核批准，按申请事项所需金额拨至专项账户中。

至此，南岭森林环境公益诉讼案的调解和执行解决方案已圆满告一段落。

葛枫

自然之友法律与政策倡导总监

我们对法院的调解结果很满意，执行代管人制度也方便了我们参与、监督到执行过程中来。

王权典

中国环境资源法学研究会常务理事、华南农业大学法学教授

本案执行代管人制度就足以体现了恢复性司法维护环境权益的积极理念，有助于纠正“赔钱了事”的简单裁判倾向。

王恒

广东高院环境资源审判庭负责人

南岭保护区的这个案子，可执行性非常强，无论是审理从实际出发，灵活调解，还是由当事人自行修复、第三方监管、专款专用等，都具有可操作性。

探索：

广东环境公益诉讼的创新

去年，广东高院环境资源审判庭挂牌成立，统筹全省环境资源审判工作，2016年1月至2017年4月，全省法院共受理环境资源类案件32957件。

成立环境资源审判庭

目前，对环境公益诉讼案件进行集中管辖的广州、清远、茂名、潮州及基层法院先后成立环境资源审判庭，珠海中院等20多家法院也设置了环境资源审判专门合议庭、巡回法庭，三级法院环境资源联动保护初具格局。

王恒

虽然广东环境公益诉讼起步比较晚，但发展迅速，案件数量逐年稳步增长，相关的审判配套制度也在不断完善和创新。

按生态区划指定法院集中管辖

广东法院按照生态区划首批指定广州、清远、茂名、潮州中院及所管辖区域内的一个基层法院分别对珠三角、粤北、粤西、粤东地区的环境公益诉讼案件、跨区域环境民事私益诉讼案件实行集中管辖。广东水域发达，水资源丰富，2016年受理的6起公益诉讼案件中，有3起涉及水污染。

李挚萍

中山大学法学院教授

按照生态区划集中管辖，有助于解决跨区域的环境问题，尽可能避免地方干预，同时也可以避免环保案件数量不足可能造成司法资源的浪费。

开设环境诉讼专项资金账户

由于没有专门的账户，环境审判类案件判决或调解确定的赔偿款项、修复费用缺乏统一的“入口”。关于环境审判专项资金，各地作法不一：既有检察院指定账户，也有法院指定账户，甚至还有未指定具体账户的。

王恒

目前我省仍没有设立环境诉讼专项资金账户，是掣肘我省环境诉讼发展的重要障碍之一，急需破解。

就此问题，广东高院最近和省检察院共同拟了一份报告，计划在上半年内开设环境诉讼专项资金账户，由省环保厅管理，设立一个省级资金管理平台，对省内所有环境诉讼案件的资金进行存放保管以及统筹调配。环境诉讼专项资金账户统一‘入口’，由环境部门管理，主要用于生态环境修复，支持环境公益诉讼中公益诉讼人的律师费、专家咨询、鉴定等必要费用垫支，以及公益诉讼败诉公益诉讼人调查取证、专家咨询、鉴定等必要费用。

抓紧审判队伍专业化培训

王恒

环境公益诉讼属特殊侵权，其因果关系判定、环境损害评估、生态修复方案确定以及判决的可执行性方面均有其特殊性，目前我们很多法官的专业知识比较薄弱，审理好这类案件，不仅涉及法学方面的知识，还设计环境学、生物学等方面的知识，必须抓紧审判队伍的专业化培训。

环境公益诉讼要接通的环节实在太多

一圈下来小编感觉已有所了解

您呢？

别急

“南岭案”：

破解环境公益诉讼中的五点启示

点评人：周珂

中国人民大学法学院 教授 博士生导师

广东南岭自然保护区生态损害环境公益诉讼案件（以下简称“南岭案”），是新环保法实施之后，广东首起调解结案的由环保组织提起的环境公益诉讼案件。“南岭案”的最终解决有利于南岭自然保护区生态修复工作的有效开展，该案件基于审判所最终达成的调解协议，对类似案件的解决具有重要的借鉴意义。与此同时，”南岭案”具有以下鲜明特点：

一

该案件的起诉主体具有多元化。

该案件中的起诉主体除了自然之友之外还有后期申请加入诉讼的广东省环保基金会，还包括支持起诉主体。这些主体具有明显的专业优势和地域优势，法院批准不同主体加入诉讼，也充分体现了环保法的公众参与原则。也正是由于各位起诉主体的积极参与和对本案的关注，为如何顺利解决当前纠纷提供了多角度的观点和视野。与此同时，广东省环保基金会不仅作为共同原告申请加入诉讼，而且在诉讼中又将政府相关部门追加为被告，根据最高院关于环境民事公益诉讼的司法解释的相关规定，申请加入诉讼的原告可以增加诉讼请求，但是否能再次追加被告，法律规定尚不明确。该案虽然最终调解解决，但对后申请加入的原告是否可以再追加被告的问题，本案也留给理论界和未来司法解释予以探讨的空间。

二

该案件的被告既涉及企业也涉及政府，蕴含了环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的双重因素。

该案件的初始被告为涉案企业，但由于广东省环保基金会的申请，法院最终将政府相关部门也追加为被告。由于政府相关部门性质及职能所在，使得”南岭案”在性质上突破了传统环境民事公益诉讼的一般特征，并包含了环境行政公益诉讼的特点。最终的调解方案实质上也体现了“民行二合一”的审判思路，不同的法律关系，在一个调解中彻底解决。南岭案为未来解决类似纠纷提供了参考，在目前的环境公益诉讼案件中，很多案件都具有民、行交叉的特点，尤其是很多环境公益组织在起诉污染企业的同时也会顺带要求追究行政机关的相关责任。法院在具体的程序适用上可能还存在问题，但通过调解的方式可以有效的解决程序障碍，最终在调解中各方担责，共同治理，可以有效的化解案件矛盾纠纷，从而有助于实现最终的诉讼目的。以美国的公民诉讼案件为例，绝大多数案件均采取调解的模式予以解决。调解也是通过最少的诉讼程序代价，尽快解决环境问题的有效手段。

三

南岭案通过最终调解创设了执行代管人模式，该模式具有独创性。

由于政府相关部门成为案件的当事人，基于案件的事实及各方面的工作，法院最终决定由政府相关部门在案件具体的执行中充当代管人的角色，充分发挥政府行政监管职能，在修复工作的方案制定、事实、监管、验收等领域配合法院监督执行效果。该执行方式不仅理顺了政府相关部门在该案件中的权责，也充分发挥了行政机关在生态修复案件中的积极作用。政府相关部门可以通过行政管理职能更好的对企业的判决义务履行情况采取适时的监督，并将情况及时反馈给司法机关。这种执行代管人模式为今后类似案件的执行工作提供了案例借鉴，尤其是在民事、行政法律关系比较复杂的环境公益诉讼案件中，如何定位各被告在案件中的责任及义务，”南岭案”具有重要的实践意义。

四

“南岭案”的调解结论以其后具体修复效果为结果，突破了调解的终局性，符合生态修复的客观实际，具有创新性。

环境案件不同于一般的民事及行政案件，污染及生态破坏的修复是一项时间长，技术高，情况复杂的工作。而判决具有终局、稳定的特点，无法灵活的应对涉及生态修复具体执行中的各种因素。”南岭案”的调解结果虽然要求企业需要在一定时间内完成修复方案，但是完成的效果如没有达到修复要求的，则应该继续承担修复义务。该规定实际上突破了调解的终局性，即在调解的基础上，施加了司法机关和行政机关对修复效果加以评测和考量的权利，如修复效果不佳，则被告需要继续承担调解书中所确定的义务。这一做法既较快的解决了当前的修复问题，让各方达成争议，又充分考虑到生态修复的过程性和复杂性，赋予司法机关在后续的监督中，留有灵活的余地。

五

由于目前对森林生态系统损害评估机制的不完善，导致南岭案调解内容没有涉及到环境期间损失的赔偿问题，这也反映出目前环境公益诉讼中所面临的实际问题。

环境公益诉讼的发展也需要有完善的环境损害评估机制予以配合。而目前在该领域尚没有统一适用的标准体系，在个案中不同的评估机构所出具的评估结果差异过大，使得法院在适用中存在一定顾虑。该原因也造成司法机关在目前的环境公益诉讼案件中，重点关注了生态恢复而较少的涉及环境期间损失的问题。随着环境损害评估机制的完善，在今后的判决和调解中，环境期间损失的问题也将成为各方所重点关注的内容。而本案中，虽然调解内容没有涉及环境期间损失，但法院要求景区公司超额支付一部分修复费用，也算是对环境期间损失的一种回应。

编辑：曾小编

图片：网    络