●如何让项目责任部门“服管”？

除了采用一系列强制手段外，还需要增强财政绩效管理过程中的专业性，为此，禅城区通过招标引入十家中介机构，既包括了暨南大学、佛山科学技术学院等高校，也有中大管理咨询机构、零点咨询集团这样的中介机构，组成了一个强大的专家评审团

●禅城财政绩效管理涵盖了事前评审、事中跟踪和事后评价三个环节

●截至11月底，禅城区进行2017年度绩效预算申报的项目共有349个，申报金额合计48.4亿元，项目申报金额进一步压减约18%

●2015年28个部门三公经费总支出为3513.87万元，如果与2013年财政绩效管理改革前的数据对比，2015年禅城区本级三公经费支出明显“瘦身”，28个部门三公经费压缩了四成

近期，禅城区28个部门先后晒出2015年的部门决算，其中28个部门均主动亮出“三公”经费决算账单。数据显示，2015年28个部门“三公”经费总支出为3513.87万元，如果与2013年财政绩效管理改革前的数据对比，2015年禅城区本级“三公”经费支出明显“瘦身”，28个部门“三公”经费压缩了四成。有分析认为，“三公”经费的压缩与过去三年持续推进的财政绩效管理密切相关。

自2013年底启动财政绩效管理改革以来，禅城区初步建起涵盖事前评审、事中跟踪和事后评价的全链条管理体系，并通过与部门年度绩效考核挂钩，不断增强财政绩效管理的覆盖面和权威性。

目前禅城区所有100万元以上的专项项目都要纳入绩效管理范围，并全面实现了项目库管理，实行先有项目，后有预算，非经绩效论证筛选入库的项目，不得申请预算资金，从而确保财政资金的科学使用和提高透明度。

经过三年探索，禅城区以责任倒逼用款部门转变以往“重分配、轻管理，重使用、轻绩效”的情况，逐步树立了“分配与管理并重、投入与绩效并重”的理念，项目申报金额水分被挤出，部分不成熟项目主动撤出，确保了财政资金用到刀刃上。

改革

全链条管理收紧“钱袋子”

项目如何保证顺利实施？资金安排能否进一步优化？项目的必要性体现在哪里？……11月22日，禅城区召开2017年度财政绩效预算项目现场评审会，区委常委、常务副区长苏岩以及副区长吴莉芬出席评审会，包括加强医疗卫生高地建设促进医院发展、城市道路管养经费等10个项目现场接受了由第三方机构聘请的专家以及禅城区人大、区政协、区委组织部、区财政局共同组成的评审团的评审，现场专家团从工作目标与计划、资金安排、管理与监督等方面向项目代表抛出各种尖锐问题。

现场评审只是禅城推进财政绩效管理的其中一环。自2015年1月1日起我国开始施行新预算法，与以往相比，新预算法最大的特点是明确了一般公共预算收支中的绩效管理要求，为全国各地的财政绩效管理改革奠定了法理基础。

作为改革先行区，禅城区的探索要更早一些。早在2013年底，禅城区就拉开了财政资金绩效管理改革的序幕，经过三年探索，初步建立起“横向覆盖所有财政投入、纵向贯穿资金筹措、分配、使用、监督和评价全程”的绩效管理体系。

“我们做的时间比较早，目前所有100万元以上的专项项目就要先进行绩效申报。”禅城区财政局副局长伦雄良介绍，禅城区的财政绩效管理改革并非一蹴而就，而是在实践工作中不断完善。

2014年10月出台的《佛山市禅城区财政支出绩效管理暂行办法》被认为是禅城财政绩效管理改革的里程碑，标志着禅城区预算绩效管理体系正式建立。该办法全面规范了年初预算绩效申报、批复预算绩效修正、预算执行绩效跟踪及年中考核、年度绩效评价的流程，将绩效评价结果反馈到预算编制、预算调整、结余结转清理环节，从而建立起了绩效循环约束机制。

2016年，在原有的绩效管理框架上，禅城区再为财政项目加上一道“锁”，通过全面实施项目库管理，对申报入库项目的必要性、实施方案的可行性、预算编制的合理性和绩效目标的科学性进行全面评审，对每个项目是否入库、预算金额等给出建议和专家意见，非经绩效论证筛选入库的项目，不得申请预算资金。

“就是说这个项目值不值得做决定了能否入库，入库后才能通过制定一个绩效目标来申请财政资金。”禅城区财政局绩效管理科负责人介绍，禅城区2017年预算已全面应用项目库管理，实行先有项目，后有预算，非经绩效论证筛选入库的项目，不得申请预算资金。

创新

建约谈和扣分机制倒逼预算改革

长期以来，财政工作中存在重收入轻支出、重分配轻管理、重使用轻效益现象，财政运行中存在政府财力与事权不匹配问题。具体到禅城的实践过程中，伦雄良认为，改革的推进实际上是财政主管部门与各项目责任单位之间的磨合过程，“改革初期有些项目责任单位对财政绩效管理普遍重视不够，觉得我们只是走过场，不管评审结果如何都得给钱，对于评审马虎应对。”

针对个别部门刚开始不理解的情况，禅城区财政局给出的答案是增强改革的权威性，通过一系列严格考核让各部门明白改革是大势所趋。为此，2014年，禅城区财政局向禅城区委、区政府提出申请，成立了以区长为组长，人大、政协、组织部、财政等部门为成员单位的预算绩效管理领导小组，由区长亲自挂帅，引入人大等部门加强监管，将预算绩效管理提升至区级的高度。

通过建立约谈和绩效扣分机制，财政局将各部门的支出进度变动情况定期向区政府汇报，对执行进度排名靠后的单位进行通报、约谈，并将通报及约谈情况作为财政资金使用绩效水平的评分标准之一，纳入全区绩效管理工作实施办法考核范围，与部门绩效奖励挂钩，让财政绩效管理成为悬在各部门头上的“达摩克利斯之剑”。

除了主观上的不作为外，财政绩效管理改革也受到各部门缺乏相关专业人才储备等客观条件限制，造成提交上来的项目绩效目标不清晰、项目推进计划不够明晰等问题，针对这种情况，区财政局通过举行相关业务培训，对各个单位给予具体的工作指引，从而提升单位绩效管理水平，“绩效管理毕竟是一个新生事物，需要一个过程去学习和适应。”

要让项目责任部门“服管”，除了采用一系列强制手段外，还需要增强财政绩效管理过程中的专业性，为此，禅城区通过招标引入十家中介机构，既包括了暨南大学、佛山科学技术学院等高校，也有中大管理咨询机构、零点咨询集团这样的中介机构，组成了一个强大的专家评审团。

“通过第三方评审我们可以做到更加公正合理，有理有据，有专业的依据，你申报的内容缺些什么东西，在哪个部分扣的分，哪部分要进行完善，都有一个详细说明。”

成效

挤出水分实现财政预算“瘦身”

在伦雄良看来，为项目评分只是绩效管理的手段，最终的目的是希望专家评审引导部门养成绩效管理的思维，不断地向绩效目标靠拢。

通过三年的改革探索，禅城区财政绩效管理对单位的项目管理产生了潜移默化的影响，通过全链条的财政绩效管理，以责任倒逼用款部门转变以往“重分配、轻管理，重使用、轻绩效”的情况，逐步树立了“分配与管理并重、投入与绩效并重”的理念。

随着预算约束的硬化，各部门报送的年初预算做得“更实”，单位的预算更有计划性，预算资金使用计划更细化，目标更明确了。

他介绍，继往年项目申报金额压减率达到约27%后，截至11月底，禅城区进行2017年度绩效预算申报的项目共有349个，申报金额合计48.4亿元，项目申报金额进一步压减约18%，“以往单位申报年初预算，总带有一定的水分预留给财政来‘压缩’，跟我们讨价还价，造成项目金额越报越大，现在是各个部门主动挤出水分后再报上来，我们还要经过专家评审进行压缩。”

除了项目申报金额压减外，实现财政绩效管理的另一个结果是，部分目标不明晰或资金安排不清楚，觉得难以通过专家评审的项目主动撤了下来，继去年有二十多个项目被毙掉后，今年预算有40个项目不予立项，另外还有20个项目主动撤了下来，“专家评审提出了很多疑问，有些部门觉得难以应对就主动撤下来了，这就倒逼了他们未来的项目绩效申报质量要越做越高。”

与此相比，一些程序和目标都更加成熟的项目更容易获得财政资金的支持，通过这种优胜劣汰，不断促进了财政资金使用效率的提升。经过几年的磨合，禅城区的项目申报金额和政府财力之比有了明显的改善。伦雄良介绍，以前项目申报金额往往会是政府财力的两到三倍，但今年统计出来的数据约为1.5倍，这证明了项目申报的水分少了很多。

以备受关注的“三公”经费为例，目前禅城对“三公”经费采取一事一议，政府审批通过后财政才会拨款，控制得较为严格。近期，禅城区28个部门先后晒出2015年的部门决算，其中28个部门均主动亮出“三公”经费决算账单。数据显示，28个部门“三公”经费总支出为3513.87万元，其中有两个部门“三公”经费支出不足万元。

如果与2013年财政绩效管理改革前公布的数据对比，不难发现，无论是2015年禅城区本级“三公”经费支出，还是各个部门“三公”经费支出，都有明显的“瘦身”。数据显示，禅城区本级2013年“三公”经费决算总额为5804.72万元，与此相比2015年禅城28个部门“三公”经费压缩了四成。

【撰文】孙景锋；王志斌；李晓玲

【来源】南方日报