为贯彻落实中央、国务院关于全面推进依法治国重大部署，近日，国家税务总局发布《税务行政处罚裁量权行使规则》（以下简称《行使规则》），规范行政处罚裁量权管理，为税务机关行使行政处罚权力制定了标准、程序和规矩，让自由裁量权不再“自由”“任性”。《行使规则》自2017年1月1日起施行。

把权力关进“笼子”

税务行政处罚裁量权是税务机关履行管理职能，维护税法稳定，实现个案公正的需要，其存在具有客观必然性。但是，裁量权决不意味着随意裁量，税务机关应当合法合理设定裁量基准，严格遵守法定程序，公正公开行使裁量权力。通过为权力的行使制定严格的规则，切实减少“人情税”“关系税”，最大限度规范税务人，促进执法公平和纳税遵从，为经济社会的转型升级营造良好的税收环境。

2012年7月，税务总局发布《关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》，对税务机关规范行政裁量权提出整体要求。各地税务机关积极探索，以规范行政处罚裁量权为突破口，首先完成行政处罚裁量基准的制定工作。截至2016年11月底，全国税务系统共有69个省级单位制定了规范行政处罚裁量权裁量基准或实施办法，其中32个省级区域制定了国税局、地税局统一适用的处罚裁量基准。

《行使规则》共4章28条，明确了行政处罚裁量权适用的基本原则、适用程序、相关配套制度以及裁量基准的制定规则，形成了一整套制度规范。按照“规范税务人、方便纳税人”的基本要求，着重加强权力的约束和引导，推动执法公正透明。在原则方面，明确提出合法、合理、公正、公开、程序正当、信赖保护、处罚和教育相结合7项基本原则；在规则方面，规定了首违不罚、一事不二罚、从轻减轻情节和集体审议制度等；在程序性要求方面，列明了告知、回避、陈述申辩、听证和重大处罚事项集体审议等程序制度。

搭起改革发展“舞台”

《行使规则》源于实践，服务于实践。不仅推动了基本概念的统一和基本程序的完善，扎起制度“笼子”，解决好个人随意说了算的问题，而且尊重执法规律，服务笼中“跳舞”，为税收执法提供制度保障。

首违不罚推动柔性执法，谱写征纳“和谐篇”。针对税务登记、纳税申报、发票管理等环节违法行为数量众多、危害不大和容易纠正的特点，明确推行首违不罚。在法定范围内，给予纳税人自我纠错的空间，突出宽严相济和罚教结合的原则，教育和引导纳税人自觉遵从税法，成为促进征纳和谐的生动实践。

文书说理促进征纳互动，便利缴纳“明白税”。事前，向社会公开裁量基准；事中，预告处罚结果的基础。在处理结果方面推行说理式执法文书，将事实认定、法律适用和裁量基准的适用讲清说明，杜绝暗箱操作行为，方便纳税人预防违法、及时纠错，让纳税人明白缴税、安心经营。

案例指导加强执法规范，确定执法“标准竿”。要求通过收集、整理、归纳和发布典型案例，以案释法，有助于正确理解适用处罚基准，通过个案提炼形成处罚规则，增强裁量基准的科学性和合理性，对于统一执法标准、实现“同案同罚”具有重要的意义。

与此同时，《行使规则》对执法协作、信息化管理、组织领导和监督问责等配套制度建设提出了要求，形成了一整套制度规范，必将推动税收执法水平再提升。

国税地税处罚裁量“一把尺”

根据《深化国税、地税征管体制改革方案》提出的国税、地税执法适度整合的思路，《行使规则》规定：省级国税局、地税局应当联合制定本地区统一适用的税务行政处罚裁量基准。

省域统一的裁量基准，实现了地域内规则的基本统一，有利于形成统一的执法尺度，做到相同情形相同处理，税收执法更加公平。国税、地税机关之间的基准统一，更是有利于税务系统一个口径对外。

在省级税务机关统一出台裁量基准的基础上，基层税务机关进一步强化执法协作，健全信息交换和执法合作机制，保证同一地区对基本相同的税收违法行为的税务行政处罚标准基本一致。

在“金税三期”推行的过程中，江苏、海南等地开发行政处罚信息模块，将处罚裁量基准嵌入到信息系统当中，借助信息化手段实现公平公正执法，从制度源头解决“一事二罚”等违反基本法律原则的行为。

国税、地税“一把尺”的确立，不仅解决了“同事不同罚”“一事多罚”等处罚不公的情形，而且有利于涉税处罚信息的管理和利用。根据国家推行信用信息共享的要求，税务机关将依法公开处罚信息，让违法行为无处遁形，进一步营造诚信纳税的社会氛围。

法规链接

国家税务总局

关于发布《税务行政处罚裁量权行使规则》的公告

国家税务总局公告2016年第78号

为全面贯彻《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等有关法律法规及《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》精神，按照《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》（国税发〔2012〕65号）要求，国家税务总局制定了《税务行政处罚裁量权行使规则》，现予以发布，自2017年1月1日起施行。

特此公告。

国家税务总局

2016年11月30日

税务行政处罚裁量权行使规则

第一章 总则

第一条 为了规范税务行政处罚裁量权行使，保护纳税人、扣缴义务人及其他涉税当事人（以下简称“当事人”）合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则等法律、法规有关规定，以及《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》要求，制定本规则。

第二条 税务机关行使行政处罚裁量权，适用本规则。

第三条 本规则所称税务行政处罚裁量权，是指税务机关根据法律、法规和规章的规定，综合考虑税收违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度，选择处罚种类和幅度并作出处罚决定的权力。

第四条 税务行政处罚的种类包括：

（一）罚款；

（二）没收违法所得、没收非法财物；

（三）停止出口退税权；

（四）法律、法规和规章规定的其他行政处罚。

第五条 行使税务行政处罚裁量权，应当遵循以下原则：

（一）合法原则。在法律、法规、规章规定的种类和幅度内，依照法定权限，遵守法定程序，保障当事人合法权益。

（二）合理原则。符合立法目的，考虑相关事实因素和法律因素，作出的行政处罚决定与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当，与本地的经济社会发展水平相适应。

（三）公平公正原则。对事实、性质、情节及社会危害程度等因素基本相同的税收违法行为，所适用的行政处罚种类和幅度应当基本相同。

（四）公开原则。按规定公开行政处罚依据和行政处罚信息。

（五）程序正当原则。依法保障当事人的知情权、参与权和救济权等各项法定权利。

（六）信赖保护原则。非因法定事由并经法定程序，不得随意改变已经生效的行政行为。

（七）处罚与教育相结合原则。预防和纠正涉税违法行为，引导当事人自觉守法。

第二章 行政处罚裁量基准制定

第六条 税务行政处罚裁量基准，是税务机关为规范行使行政处罚裁量权而制定的细化量化标准。

税务行政处罚裁量基准，应当包括违法行为、处罚依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容。

第七条 税务行政处罚裁量基准应当在法定范围内制定，并符合以下要求：

（一）法律、法规、规章规定可予以行政处罚的，应当明确是否予以行政处罚的适用条件和具体标准；

（二）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，应当明确不同种类行政处罚的适用条件和具体标准；

（三）法律、法规、规章规定行政处罚幅度的，应当根据违法事实、性质、情节、社会危害程度等因素确定适用条件和具体标准；

（四）法律、法规、规章规定可以单处也可以并处行政处罚的，应当明确单处或者并处行政处罚的适用条件和具体标准。

第八条 制定税务行政处罚裁量基准，参照下列程序进行：

（一）确认行政处罚裁量依据；

（二）整理、分析行政处罚典型案例，为细化量化税务行政处罚裁量权提供参考；

（三）细化量化税务行政处罚裁量权，拟定税务行政处罚裁量基准。

税务行政处罚裁量基准应当以规范性文件形式发布，并结合税收行政执法实际及时修订。

第九条 省国税局、地税局应当联合制定本地区统一适用的税务行政处罚裁量基准。

第十条 税务机关在实施行政处罚时，应当以法律、法规、规章为依据，并在裁量基准范围内作出相应的行政处罚决定，不得单独引用税务行政处罚裁量基准作为依据。

第三章 行政处罚裁量规则适用

第十一条 法律、法规、规章规定可以给予行政处罚，当事人首次违反且情节轻微，并在税务机关发现前主动改正的或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。

第十二条 税务机关应当责令当事人改正或者限期改正违法行为的，除法律、法规、规章另有规定外，责令限期改正的期限一般不超过三十日。

第十三条 对当事人的同一个税收违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚。

当事人同一个税收违法行为违反不同行政处罚规定且均应处以罚款的，应当选择适用处罚较重的条款。

第十四条 当事人有下列情形之一的，不予行政处罚：

（一）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；

（二）不满十四周岁的人有违法行为的；

（三）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；

（四）其他法律规定不予行政处罚的。

第十五条 当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫有违法行为的；

（三）配合税务机关查处违法行为有立功表现的；

（四）其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的。

第十六条 违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。

第十七条 行使税务行政处罚裁量权应当依法履行告知义务。在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及拟处理结果，并告知当事人依法享有的权利。

第十八条 税务机关行使税务行政处罚裁量权涉及法定回避情形的，应当依法告知当事人享有申请回避的权利。税务人员存在法定回避情形的，应当自行回避或者由税务机关决定回避。

第十九条 当事人有权进行陈述和申辩。税务机关应当充分听取当事人的意见，对其提出的事实、理由或者证据进行复核，陈述申辩事由成立的，税务机关应当采纳；不采纳的，应予说明理由。

税务机关不得因当事人的申辩而加重处罚。

第二十条 税务机关对公民作出2000元以上罚款或者对法人或者其他组织作出1万元以上罚款的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，税务机关应当组织听证。

第二十一条 对情节复杂、争议较大、处罚较重、影响较广或者拟减轻处罚等税务行政处罚案件，应当经过集体审议决定。

第二十二条 税务机关按照一般程序实施行政处罚，应当在执法文书中对事实认定、法律适用、基准适用等说明理由。

第二十三条 省税务机关应当积极探索建立案例指导制度，通过案例指导规范税务行政处罚裁量权。

第四章 附则

第二十四 条各级税务机关依法行政工作领导小组应当加强规范税务行政处罚裁量权工作的组织领导。

第二十五条 国税机关、地税机关应当强化执法协作，健全信息交换和执法合作机制，保证同一地区对基本相同的税收违法行为的行政处罚基本一致。

第二十六条 各级税务机关应当积极运用信息化手段加强税务行政处罚裁量权的管理，实现流程控制，规范裁量行为。

第二十七条 各级税务机关应当通过执法督察、案卷评查等方式，对规范行政处罚裁量权工作进行监督。

第二十八条 本规则自2017年1月1日起施行。

来源 | 国家税务总局、中国税务报