能否在机构合并的基础上，形成具有自身使命的统一高效的新机构，将是判断改革成效的重要观察点。

文|覃爱玲

11月7日，一条有关中国监察体制改革的重大信息在中纪委网站上发布，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》。这一重大信息发布的通稿虽然只有短短700多字，却足以立刻引起各方的密切关注。文中更是将国家监察体制改革称之为“事关全局的重大政治改革”，可见其重要性。
试点的目标是要“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。”照此方案，北京、山西、浙江三地将试点由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。而具体的改革内容可以概括为：实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量；扩大监察范围，丰富监察手段；实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系。
在此前六中全会的公报中，首次明确地将“监察机关”与“权力与立法机关”（人大）、“行政机关”（政府）、“司法机关”（法院、检察院）并提，监察机关被前所未有地放置于政府和司法机关之间，地位从过去位列政府职能部门的从属地位，上升至与政府和法院、检察院平行的独立地位，可以看作是为本次改革指出了方向。
在中国，党内监督与国家监察，分别依据党纪、法律，进行不同层次的监督。纪委系统和监察部门虽然是合署办公，相比而言，作为行政系统的监察力量却较少站在前台。
中国的监察机关自成立以来一直位于政府序列之中，是政府的职能部门。1959年4月，因国家管理体制调整，监察部被撤销，直到1986年12月，第六届全国人大常委会第十八次会议决定设立中华人民共和国监察部。1987年7月，监察部正式挂牌办公。1993年，中央纪委、监察部开始合署办公，实行一套工作机构履行两项职能（党的纪律检查和行政监督）的体制，延续至今。
按照现行《行政监察法》的规定，县级以上地方各级政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。一些地区监察机关的人事、财物等都由地方政府主导。这一制度设计，使得监察机关相对于要被监察的对象缺乏独立性，监察机关的独立性不足、行政监察程序不完善、监察手段有限等情况也普遍存在。长期以来，活跃在中国反腐第一线的往往是党的纪委系统，尤其是地位相对高而超脱的中央纪委。中共十八大以来，中纪委在查处反腐大案和整肃官场风气方面发挥了非常重大的作用。
此次健全国家监察体系问题的提出，除了在内容上表明反腐将在党内纪律建设的基础上向党外和政府领域拓展外，也是从现代国家的治理原则的角度，从法理上重新理顺中国的国家权力配置问题，这正是“重大政治改革”的要义所在。
此次监察体制改革试点，依然强调“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”，而在监察部门位置极大地提高后，纪委系统有望借助其权威和相对独立的法律地位更有效地开展工作。　

机构整合与监督全覆

此次试点要解决的一个核心问题，是整合分散在各个机构内的不同反腐力量，同时实现同一个机构下的反腐范围全覆盖，即扩展到的监督对象不仅是“党员”和“公务员”，还包括广义的“公职人员”。
改革中首先会涉及的重要工作是行政机关和司法机关职能的划转及机构调整。按照目前中国的权力架构，反腐败的职能除了纪委外，还有检察院内设的反贪局、反渎职侵权和职务犯罪预防部门，国务院的内设机构中有监察部、审计署、国家预防腐败局等，公安、法院等机构也有相关的侦查、审判等职能。
一个可能的机构调整是，将原有的监察部门同检察院负责反贪部门的功能合并进入监察委员会。纪检监察与检察机关自侦部门的合并，在理论界早已讨论多年。纪检监察部门是为保证党政机关及其工作人员遵纪守法、政清廉而组建的系统内部监督机构。检察机关则是由中国宪法确认的国家法律监督机关，行使侦监、起诉、反贪、反渎等职能。这两大机关虽各有其权限，互不隶属，但在实际运行过程中由于纪检监察部门的办案等需要，职能往往有所交叉与重叠。
而从目前来看，审计署的功能似乎短时间内不太可能合并到监察委员会中去。在六中全会的公报中，监察机关、政协和审计机关的监督方式被平行列为依法监督、民主监督和审计监督三种，看上去没有合并的趋势。
这种涉及多个机构的系统性调整整合，预计将在接下来一段时间对大量相关工作人员的工作内容产生重大影响。而能否在机构合并的基础上，形成具有自身使命的统一高效的新机构，将是判断改革成效的重要观察点。
另一大问题是，从理论上讲，纪委系统管的是全部的党员；而监察系统则属于政府机构内设部门，只能监管政府系统内部的公职人员。现行行政监察法的监察对象主要是国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，难以覆盖立法机关、司法机关等其他国家机关及公务人员，以及国企和事业单位、社会组织等。而在中国，“公职人员”的外延则不仅限于政府公务人员，人大、政协、法院、检察院，以及广义“吃财政”的，都应属于“公职人员”，还有一些虽然不在公职队伍内、但从事政府授权行为的人员。这些人员有的是党员身份，有的则不是，这就存在一些纪委和监察系统都管不着的监察盲区。而作为一个致力于“现代国家治理体系”为努力方向的体制安排，“全覆盖”显然才是一种完整的制度。

一个新的政治机构的诞生

此次启动影响深远的三省市国家监察体制改革试点，虽然在外界看来颇为“突然”，然而梳理可见，这一思路早在几年前，在业内一些范围内已经思考颇多，而从今年年初以来的一系列权威信息中更可以看出，改革方向已经明确了一段时间。
2013年6月，中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权就曾在《学习时报》发表文章《反腐败要走法治化道路》，提出中国现行反腐败机制法律缺失、制度失衡、效能乏力、力量分散，应尽快制定反腐败法，整合反腐败机构设置，考虑对现有分散在纪检监察机关（预防腐败局）、检察机关（反贪污贿赂局）等的反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”。
2015年1月，全国人大常委会党组明确提出，“抓紧做好行政监察法修改工作，为形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系提供法律保障”。
今年的1月12日，在中纪委六次全会上，中共中央总书习近平记发表讲话时强调，要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督；要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。
4月22日，全国人大常委会公布了2016年立法工作计划，其中将修改行政监察法列为预备项目，全国人大常委会称“由有关方面抓紧调研和起草工作，视情在2016年或者以后年度安排审议。”
7月14日，中央党校《学习时报》刊发中国政法大学副校长、中纪委特邀监察员马怀德《通过修法完善国家监察体制》一文，其中的观点和建议颇多与目前已知的改革相接近的信息。
例如，马怀德提出，将《行政监察法》更名为《国家监察法》，改革国家监察体制；中央设立国家监察委员会，负责对中央所有国家机关和公务人员进行监察监督，向全国人民代表大会报告工作，国家监察委员会主任由国家主席提名，由全国人民代表大会选举产生，县级以上设置地方各级监察委员会，向各级人民代表大会负责；各级地方监察机关负责人由上级监察机关提名，同级人民代表大会任命；整合现有监督机构和监督力量，将检察机关的反贪局机构和审计机关并入国家监察机关，根据职能范围，设立综合监察部门、预防腐败部门、审计部门等，分别负责国家机关及其公务人员的监察、预防腐败和财务监督等职责；扩大监察对象，实现监察全覆盖等等。
在公布的新闻通稿中提到，试点期间，将由中央成立“深化监察体制改革试点工作领导小组”，各地成立的相应小组则由地方一把手担任组长，可见重视程度。
而在试点地域的选择上，也可以看出是有很强的直面问题、力图实效和为推广做准备的意图：北京作为首都一向较少涉入影响大的改革试点，这次进入试点反映了推进的决心之大；山西不仅是中部代表省份，且是本轮反腐中“塌方式腐败”的重突区；而浙江则是本身治理样板诞生较多、又是来自东南沿海发达地区的试点代表。
随着试点的推开，相关的法律修改，很可能会在试点取得一定经验之后提上日程。随着新的国家监察委员会的成立，不少学者和分析人士预计，中国的政治权力可能将从沿袭已久的“一府两院制”走向“一府三院制”。这是不是最终的政治改革的一个方向，值得继续观察。
多年来，在腐败问题相当严重的形势下，社会上曾经有广泛的呼声要求成立类似于香港廉政公署那样集侦查、审讯、审计等功能于一身，身份独立而又高效的反腐机构。中共十八大以来，中纪委频频发力“打老虎、肃风纪”，中央纪委监察乃至全国的纪委系统自身也进行了多项机构改革调整，已经能看出一个相对独立的强力监督机构的雏形。
而此次通过整合加强合署办公的监察系统的能力和地位，实现反腐资源高度整合、公职人员全覆盖，一个新的超级机构的身影已然开始变得清晰，这无疑从现实和法理双重角度为中国的反腐大业做了强大的组织安排。这也符合中共中央一直强调的反腐败内部监督最重要等重要判断和通过制度性的反腐达到治本的目标。

 【来源】南风窗

【原标题】监察改革试点开启“重大政治改革”