四川唐家河国家级自然保护区  王雄摄

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撰文 | 谭畅  实习生 王倩

视觉 | 王倩  统筹 | 何海宁

由于自然保护区单纯追求数量、不求质量的错误倾向，一刀切的管理方式没有得到及时纠正，管理上多头伸手、部门利益冲突升级，对保护区指导不力、投资不足，到本世纪，自然保护区建设处于缓慢发展甚至停顿状态，有些地方甚至出现了倒退。

1956年，中国第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区建立，如今，全国已建成两千余个自然保护区，占国土面积16%，然而却争论不断、风波不止。

2016年，中国首个国家公园——三江源国家公园启动试点，迈出体制改革第一步。

“现在是只顾着做国家公园，对中国自然保护区60年的经验教训没有认真总结。”2016年10月18日，国家林业局自然保护区研究中心及北京林业大学自然保护区学院的创始人陈建伟向南方周末记者谈到，对于过去60年中，自然保护区划建依靠地方积极性、数量及面积挂帅、未及时进行分级分类分区管理等弊病，他有“切肤之痛”。

陈建伟  李欣摄

陈建伟曾任原林业部野生动植物保护司副司长、国家林业局野生动植物与自然保护区管理司巡视员。这位“学者型官员”在退休后首次接受媒体专访，作为自然保护区发展的亲历者和见证者，他希望未来国家公园体制的建设能少走弯路。

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数量上的3次“高潮”

►南方周末：60年一路过来，中国自然保护区发展经过了哪些阶段？

陈建伟：中国自然保护区从零开始，发展到现在这么大规模，在世界上是没有先例的。保护区建设总体上是在曲折中发展前进，可以分为三个阶段。

第一个高潮是新中国成立初期，1956年鼎湖山自然保护区建立后，我国在9年间相继建立了18处自然保护区，除鼎湖山隶属于中国科学院管理，其余都归林业部管理。这个进程到“文化大革命”被打断，已建设的保护区大部分在低水平上维持或者名存实亡，甚至遭到破坏。这算是起步阶段。

从1979年起，一直到上世纪90年代初期，由于国家的改革开放政策，自然保护区事业开始走上正轨，各地新建如雨后春笋。这一时期，自然保护区条例等国家法律法规的颁布和实施，加上当时中国加入了《生物多样性公约》等一些国际环境公约，促使我国自然保护区的发展和建设达到前所未有的高潮。这是第二高潮阶段，也称发展阶段。

1990年代中后期，经济快速发展也给我国生态环境造成了严重破坏，国家启动了一系列生态环境建设重大工程，如天然林保护工程、退耕还林工程、野生动植物保护和自然保护区建设工程等。各主管部门的指导思想也有所转变，开始借鉴国外的先进做法和经验，各地又陆续新建了一大批自然保护区。

►南方周末：那么，现在我们属于哪个阶段？

陈建伟：记得1997年《中国自然保护区发展规划纲要（1996-2010年）》提出，到2000年自然保护区面积要占国土面积达9%左右，到2010年要达到10%的目标。而实际上早就远远超出规划预期的目标。截至2000年底，全国自然保护区就占国土面积12.4%。2010年，中国自然保护区已经发展到2541处，约占全国陆地国土面积的14.7％。每个十年期都比规划目标高出3-4个百分点。

到了上世纪末本世纪初，由于自然保护区建设指导思想上出现的单纯追求数量、不求质量的错误倾向，一刀切的管理方式没有得到及时纠正，管理上出现多头伸手、部门利益冲突升级，对保护区指导不力、投资不足等与国家社会经济发展形势相悖的情况。到本世纪，自然保护区建设处于缓慢发展甚至停顿状态，有些地方甚至出现了倒退。到现在，我们可以说是进入了低谷期，亟待改革。

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抢救性保护的遗留问题

►南方周末：我国自然保护区面积占到国土面积的16%左右，高于世界平均水平。但有一种评价是“只画圈、不落地”，你怎么看？

陈建伟：这个说法是片面的，或者说是错误的。中国的自然保护区从零开始，其发展是有历史背景的，不能脱离当时的社会环境，更不能完全用现在的眼光去衡量过去的老保护区。

自然保护区建设初期，社会经济发展、文明程度、保护区建设规范和要求都不高，保护区建设处于较低水平。改革开放以后，社会经济高速发展，到处搞开发，生态环境破坏得很厉害。科学家和做这项工作的人都希望要赶快抢救，加上地方划建保护区的热情，那时候划的保护区很多确实有点跑马占地的意思，也是没有条件要求这么多，属于抢救性保护。抢救性保护在那个时代确实起到了很重要的保护作用。

►南方周末：抢救性保护遗留了哪些问题？现在有一些保护区区划调整，理由之一便是以前规划不合理。

陈建伟：应该说管理是粗放的，很多保护区批准建立之后，人员、经费不落实，存在缺乏资源本底调查、规划水平低等问题。但基本到位的是主流。确实也有一部分保护区，尤其是很多地方级保护区是“划而不管”，边界不清楚、权属不清楚，特别是在南方集体林区的保护区问题更严重。

当时保护区的规划处于较低水平。有的规划不合理，出现了把村庄、庙宇、人们生产生活需要的公共设施等都圈进来，甚至还放在核心区、缓冲区里的做法。对这些保护区进行调整是必需的，应该的。但是，有些保护区和地方政府借口当初规划不合理，区划调整其实是为了资源的开发利用，这种现象后来越来越多，争论也越来越激烈。

►南方周末：你说抢救性保护导致缺乏资源本底调查。过去中国自然保护区本底不清一直饱受诟病，现状如何？

陈建伟：我国现在的自然保护区本底，可以说是基本清楚的，尤其是国家级自然保护区。当然也有些保护区不完全清楚，但不是主流。

从上世纪末起，每年新申报的国家级自然保护区，在申报时必须提交自然资源综合考察报告，很厚的一本，资源本底基本就清楚了。现在的保护区评审已经走上正轨，有这个才有资格申报国家级保护区。现在有的省级保护区也这样做，但不敢说每个保护区都这样，尤其是老保护区，各地发展不平衡。

上个世纪90年代开始的中国第一次野生动物调查和第一次野生植物调查，我都是技术总负责。那是全国性调查，保护区本底资源情况肯定是调查的重点，它含在全国调查里面。现在第二次全国野生动物、植物调查都搞完了，所以还不能完全说保护区资源本底不清，尤其是新建立和新升格的保护区不会。

但你要说自然保护区本底都非常清楚，我们又还缺乏统一规范的、准确细致的、所有物种都汇总起来的数据本底库。因为基础工作参差不齐，调查方法不一样得来的数据就不一样。

►南方周末：在其他国家有没有这样的数据库？

陈建伟：也没有。我了解过很多国家，只要是大一点的国家都没有这样的数据库，像我们这样搞全国野生动物调查的都非常罕见。

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国家级保护区应是处级单位

►南方周末：中国还有七千多万人口每天收入在１美元以下，而且大都集中在保护区附近，消除贫困的压力非常大。应如何处理好保护区与社区发展的关系？

陈建伟：社区工作是保护区的五大职能之一，是必须要做好的。我们也强调保护区的发展和保护要靠社区支持，保护区发展了也带动周边一起发展，形成利益共同体。老百姓觉得保护区给他带来了利益，就愿意维护他，这比去和保护区争地、争资源得到的更多、更好，谁不拥护你搞保护？

►南方周末：但是，像在保护区里面开矿这样将资源转化为钱的行为，一直很难制止。

陈建伟：保护区开矿不是没有原因的。有些是保护区成立时，把本来就有的矿区给划进来了。还有一种情况是保护区成立以后，因为地方经济要发展就忽视了对保护区的管理，或者是保护区地界不清楚，或者钻空子开矿。老百姓要脱贫，地方政府要增加财政收入，这种保护和发展之间的矛盾冲突到现在依然非常厉害。

►南方周末：面对地方政府发展经济的压力，有的保护区层级太低，说不上话。

陈建伟：从根子上来讲，保护区保护的野生动植物、生态系统是国家的、全民的，只有站在国家层面才能准确理解。比如大象在中国非常少，只有西双版纳和南滚河有一点。对于国家来讲，它是国家一级保护动物。但对于西双版纳来讲，当地人就觉得大象太多了，毁坏庄稼、经常伤人。他们不需要这么多大象，年年搞人大提案，这完全可以理解。所以，国家需要保护的，国家就必须出钱出力把它保护住，还应该给为此作出牺牲的当地政府和老百姓补偿。

这就是地方和中央的博弈。保护区如果层级太低，就容易受到条条块块中“块块”这一方面的束缚。从国家林业局而言，我们提出要求，凡是国家级保护区都要是处级单位，一把手和县长是平级的。这样一旦在县里出现发展和保护的冲突，不至于连县长的面都见不着，觉得你是我任命的，一天到晚讲保护影响我的经济发展。

我觉得，现在特别是国家级自然保护区需要垂直管理，加强“条条”方面的联系，但很难推动。国家林业局管那么多保护区，也只能是“要求”国家级保护区是处级单位。有的省做得很好，比如广东。但有的省不行，层级很低。

►南方周末：你发表的文章中写道，“中国的自然保护区空间分配不均，大部分在中西部，保护区还呈现一个孤岛的态势”，为什么会造成这种不均衡？

陈建伟：我们总结保护区发展经验里有一条，以前的保护区划建更多是依靠地方的积极性，中央来支持。我觉得这是有问题的。

卧龙熊猫自然保护区  图片来自网络

以后保护区建设应该把更多权力拿到中央，让中央来统一规划，打破不平衡。中国那么多保护区，占国土面积的比例已经高于世界平均水平了，但是有些真正该保护的还没有保护住，而有些又重复了。中国大熊猫国家级的保护区就有六十多个，一个一个都挤在一起了，而有的珍稀物种保护区却很少甚至没有。东西部不均衡，物种不均衡，生态系统不均衡。解决不均衡要靠国家统一意志，不能完全靠地方。

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中央应设国家公园局

►南方周末：60年来，保护区管理体制发生过哪些改变？

陈建伟：实际上，管理体制经历了林业部门做、林业部门独大，到各资源管理部门（包括农业、地矿、水利、海洋等）在做，还是林业最大。再到1994年12月《中华人民共和国自然保护区条例》颁布后，环保部门负责全国自然保护区的综合管理，而其他资源管理部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区这样一种形式，实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。但自始至终，林业部门管理的自然保护区无论从数量还是面积，都是占全国的大多数。

►南方周末：保护区到底归哪个部门管比较合适？

陈建伟：林业部门毕竟只是一个资源部门。有的保护区既涉及农水又涉及森林，保护范围包括林区内和林区外，保护对象有水生动物也有陆生动物。这样需要跨资源部门，部门与部门是平行的，之间必然有隔阂有争议，也有部门利益在里面，这是资源部门管理自然保护区的弊病。中央确实需要有一个综合部门来监督，来综合协调。

►南方周末：三江源国家公园在试点期间，由中央政府委托青海省政府代为管理。试点结束后，它会由哪个部门主管？

陈建伟：国家公园的顶层设计目前还不明朗，中央没有明确意见，试点也还在探索。

►南方周末：你的建议是什么？

陈建伟：从以往我国自然保护区的管理的历程来总结，参考世界其他国家的经验和教训，国家公园应该由一个部门来管理，而且是垂直管理。这样能更好体现国家意志，而且在执法方面，在人权、财权、事权方面能贯彻到底。

►南方周末：应该是一个全新的部门吗？

陈建伟：中央起码应该设立一个国家公园局，也许是直属局，也许是部管局。我说的是一个广义的国家公园体制的概念，这个体系应该包括不同管理力度、不同严格程度、有不同政策支撑的保护地。现在各个部门在做的森林公园、湿地公园、荒漠公园、地质公园、风景名胜区等等都应该包括在内，它们的基础都是保护。这些和国家公园、自然保护区加在一起，构成一个国家公园体系，也就是保护地体系。这个体系应该由中央设立一个部门来统一规划、统一协调、统一管理，当然要分层级，分该国家管的和该地方管的。

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分级分类分区管理

►南方周末：从自然保护区到国家公园，希望解决的问题是什么？

陈建伟：建立国家公园体制，是时代对于中国保护地建设和发展的客观要求，也是对我们过去自然保护区建设没有搞分级分类分区管理的反证。

中国自然保护区是一刀切管理，只分核心区、试验区、缓冲区。它不管保护区的主要保护对象是什么，是严格保护一草一木不动还是可以灵活一点？季节性迁徙的鸟类保护区怎么办？全国两千多个自然保护区，占国土面积的16%，都是按照一个严格保护的框框——自然保护区条例来管理的，你想一想，多么不符合国情？

►南方周末：改革的重点是什么？

陈建伟：中国自然保护区必须分级分类分区管理。所谓分级，就是中央的事情中央管，地方的事情地方管。

汉中朱鹮国家级湿地自然保护区  图片来自网络

分类管理就是根据不同的保护对象和不同的保护目标，把保护区分成不同的类型进行管理。最典型的就是陕西汉中的朱鹮保护区，当时在洋县发现7只，现在有两千多只了，是很成功的案例。如果按照自然保护区条例来管理，肯定会把朱鹮管死，因为这个物种和人的生活休戚相关，朱鹮喜欢在沟溪里面尤其在冷水田里觅食，在村庄后面的大树上栖息，这是它的生活习性。按照条例，你在朱鹮最多的地方划个核心区，不准人类活动，把人都搬出去，那朱鹮也就失去生活条件了。还有有些鸟类的湿地自然保护区，候鸟迁徙停歇就几十天，其余时间没水了或者水大了，这些都是分布在人口稠密区的保护区，允不允许放牧、行船？如何执法？

分区管理也是，保护区内部再进行分区，现在的三个区不够，应该有更多的功能区，有些区域不准人进，有些区域可以住人，有的可以进行有限生产经营活动，有的区开展生态旅游，有的区可以进行有控制的考察活动等等。有一段时间保护区就是强行画地为牢、成为独立王国，跟周边村民社区甚至区内老百姓一点关系也没有，和地方社会经济发展、老百姓脱贫致富冲突很大。

►南方周末：你在上个世纪90年代就提出了自然保护区的分级分类分区管理，为什么当时没有做成？

陈建伟：当时我负责管过自然保护区，也组织了专家组及基层管理部门来研究论证，并开始做工作。当时还是数量、面积挂帅，还是继续注重外延而不是内涵，没有适时地将抢救性保护的做法及时地调整到分级分类分区管理的轨道上来，再加上部门利益的驱动，根本推不动。其实1990年代的第3个黄金时期是一个调整提高、练内功的天赐良机，如果当时就抓这个问题，肯定不会发展到今天这种尴尬的局面，这是中国自然保护区发展60年过程中一个非常惨痛的教训。

当时我们研究了世界上很多先进国家保护管理体制的经验，有的还实地去考察过，譬如去澳大利亚考察，澳大利亚760万平方公里，才有两千万人口，人均资源量非常大，但绝对保护的面积只占国土面积4%。中国13亿人口，人均资源那么少，为什么要搞那么大的绝对保护面积？

►南方周末：为什么国家公园试点进展缓慢？

陈建伟：最早我们有云南省的普达措国家公园，是在国家级自然保护区基础上扩大面积做的。但是云南省的方案是不是就能在全国推广？现在看来不是这样。中央认为还不完善，还需要进行顶层设计，所以由国家发改委牵头再进行国家公园试点，三江源是批准的第一个。

现在国家公园试点还不成熟，专家们也还没有统一意见。为什么进展缓慢，主要是试点各方对国家公园体制的建立认识不够深刻，对于现在的自然保护区体系的经验和教训没能很好总结，所以做出来是不是符合国情、是不是符合当地实际保护情况还有待观察。

事权、人权、财权分配规划做不好，就很难推广，试点甚至可能失败。但反过来讲，中国情况这么复杂，试点进展缓慢也正常。

►南方周末：预计国家公园体制多久能建立起来？

陈建伟：不容易。十年、二十年都不敢说。既然是顶层设计，中央层面必须摸索出一套对现有各种自然保护地的总体的统筹规划，核心是保护地的分级分类分区管理。

现在是中央说了要建国家公园体制，于是各省、各部门都想争，为自己的利益。从各部门表态也看得出来，有些部门全是站在部门利益上考虑的，国家公园就变味了。

说快也快，如果中央决心要做，三权一落实就能很快推进。但如果决策的时候没有充分汲取经验教训和科学论证作支撑，讲不好又要走弯路。