国务院去年8月印发《基本养老保险基金投资管理办法》(下称《办法》)，为基本养老保险基金(下称“养老基金”)的投资管理划定了框架。

根据人社部新闻发言人李忠10月25日介绍，人社部计划年内组织第一批省份与社保基金理事会签订合同。同时也会由社保基金理事会牵头组织评审委员会，优选出第一批养老基金管理机构，正式启动投资运营工作。

“截止2015年底全国城镇职工养老保险基金结余3.1万亿，但是过千亿的省份并不多。”养老金融专家、武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对《第一财经日报》记者称，首批可能会有3～5个结余较大的省份先行启动委托投资，因为只有基金结余较多、比较有实力的省份，才会比较有意愿进行委托投资。

根据《办法》，养老基金投资股票的占比最高可达30%，这样一笔即将入市的长期资金，让A股市场投资者兴奋不已，同时也让部分居民对养老金入市后可能的亏损表示担忧。

规模小于预期

养老基金主要包括企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民养老基金。《办法》出台之后，省、自治区、直辖市的养老基金结余，可以在预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营。

据李忠10月25日介绍，人社部已经会同财政部、社保基金理事会一起制定了委托投资合同并进行了印发，这是基金投资管理过程中一个重要文件。

同时，人社部还在抓紧研究制定托管机构、投资管理机构评审办法等相关的配套文件，指导地方根据自己的实际做好资金测算、确定投资额度，研究制定基金资产配置、设计投资产品、管理投资风险相关预案。他表示，“目前部分省份已经制定了具体方案，形成了委托投资的计划。”

董登新告诉本报记者，在《办法》出台之前，山东和广东就已经与全国社保基金理事会签约托管，目前城镇职工基本养老保险基金结余超过1000亿的省市包括广东、山东、北京、上海、江苏、浙江、四川。各省份的养老基金都分散在各县市自收自支，全国有多达2000多个基金统筹单位。按照《办法》，只有省级政府才可以委托投资，因此需要在省一级进行基金归集。

基金的归集过程可能会遇到众多现实问题，最终委托投资的规模可能比市场预计的“万亿”规模要小得多。

“地方政府可能会存在委托意愿不强烈的问题，主要有三方面的原因。一是上缴之后基金收支会变得更加透明，对地方政府而言就失去了控制力。二是基金放在地方可以作为一种金融资源，用于支持本地的经济发展。三是对很多地方政府来说，养老金的具体数据是比较隐私的信息，不便公开。”董登新分析，对县市来说，需要经过基金收支的平衡预算、精算，并预留备付金，然后才会将真正的结余部分上缴省级政府。

省政府完成基金归集之后，需要再与全国社保基金理事会签订委托合同，由社保基金理事会进行专账、独立管理，然后社保基金理事会将从公募基金或券商当中，选择养老基金管理机构，委托其进行投资运营。

“相信社保基金理事会已经完成摸底，与各地省政府、投资机构进行了接洽和沟通，”董登新表示，预计社保基金理事会将先与省政府进行签约，资金一到位，就可以启动投资管理人的运营。

又一只“国家队”?

了解养老金入市的具体影响，需要厘清3问题：第一，有多少养老金会参与委托投资，其中又有多少会投资股票，3千亿、5千亿?第二，社保基金已经启动“两端”对接，养老金何时能到位?第三，养老金是又一只“国家队”，还是追求流动性的短期资金?

养老基金投资范围有严格的比例限制，其中投资银行活期存款、货币市场基金等资产的比例，合计不得低于养老基金资产净值的5%。投资国家重大项目和重点企业股权的比例，合计不得高于养老基金资产净值的20%。投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例，合计不得高于养老基金资产净值的30%。

董登新预计，养老基金托管初期可能会以固定收益证券投资为主，投资股票的比例会受到一定的控制，初期投资股票的比例可以限定在10%以内。

基于地方养老金现收现付的特性，养老基金投资还必须保持足够的流动性。

“地方养老基金将是长期机构投资者。”董登新分析，与全国社保基金的超长期投资不同，地方养老基金的投资期限要短一些，如果当年的养老金结余出现亏空，地方政府就需要动用往年结余，甚至可能要动用部分投资收益或本金。

此外，养老基金投资绩效的高低，将影响地方政府委托投资的积极性。

“按照山东、广东委托投资的情况推算，首批签约省份可能有三至五个，委托总规模约为两、三千亿元。按照30%顶格计算，可投股市的资金规模在1000亿以内。”董登新分析，如果考虑社保基金理事会及投资管理人的谨慎态度，首批进入股市的资金规模不会太大。

谁来决策

对于养老金的管理，有部分居民就提出疑问，为何养老基金存到银行、还是投到股市，这些决策都没有参保人自己的参与?

董登新分析称，目前各地养老基金个人账户基本都是空帐运行，即将委托投资管理的基金不是个人账户的资金，而是社会统筹基金，”他告诉本报记者，这部分资金的损益最终是由地方政府承担的，不由个人承担。

李忠在答记者问中也对这一问题做出了解释。我国养老保险是实行社会统筹和个人账户相结合的制度，这个制度经过20年的发展，运行平稳有序，效果明显，目前已经趋于定型。

“这项制度为每个人建立了个人账户，建立个人账户就明确了个人的责任，有利于建立国家、单位和个人三者共担的机制，同时也有利于形成参保缴费的激励约束机制。”李忠称，社会上议论比较多的所谓实账、空帐，其实是相对于养老保险的筹资模式来说的，即制度上选择现收现付还是部分积累，抑或是完全积累模式，每种模式所对应的基金结余是不一样的。