文|蔡继明（全国人大代表、清华大学政治经济学研究中心主任）

为切实加快户籍人口城镇化进程，确保“十三五”规划目标如期实现，特提出以下政策建议：一，确认居民迁徙自由，推动户籍制度实质性改革。实行城乡统一的居住登记证制度，允许城乡之间人口双向流动，促进城乡居民就业、居住、旅游、休闲和文化的融合。

二，延长中小企业生命周期，为农民工提供充分的就业岗位。城市化是农业转移人口的市民化，为此必须首先让农民完成就业转变，即从务农转变为非农就业。我国80 %的城镇就业岗位是由中小企业创造的。但中小企业平均寿命只有2.9年。要着眼于延长中小企业的生命周期，加强对中小企业的诊治、救助，从而使数量众多生命周期较长的中小企业吸收更多的农民工就业。

三，改善和调整户口迁移政策，实现大中小城市合理布局。现行的户口迁移政策人为限制迁徙人口在大中小城市流动，不利于大中小城市合理布局的形成和社会资源的有效配置。

加快提高户籍人口城镇化率要以大城市群为主要载体，以大城市为核心。国际国内经验都证明，迁移人口偏好进入大城市，特别是3 0 0万人以上城市。我国近5年35个主要城市（一二线城市）共流入3778万人，其中75%流入三大都市圈的八个大城市和五大枢纽城市（郑州、成都、重庆、武汉、厦门），三线及以下的城市已经进入人口萎缩阶段。中央政府的人口迁徙政策要顺应人口流动的客观规律，应大幅降低大中城市落户门槛，尽快取消对500万人口以上的城市发展的限制。

四，建立有助于推进户籍人口城市化的政绩考核制度。除了财政转移支付、城镇建设用新增指标以及中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩，还应把一个城市的城市化水平、农村居民变市民占城市人口的比重、进城务工农民参加社会保险的比例、农民工进城落户的比重、农民工居者有其所的比重、农民工子女与本市居民子女享受同等受教育权利的比重、农民工与本市居民享受同等社会保障与医疗保障的比重等，列入各级政府及官员政绩考核指标体系，从而使加快城市化成为各级政府和官员追求政绩的自觉行动。

五，深化土地制度改革。加快提高户籍人口城镇化率必须大力推进土地制度改革。其一，在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下，应允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整。其二，应允许农村集体宅基地使用权转让、出租、抵押和担保。要允许非自住性宅基地使用权担保、抵押和转让。其三，探索在农村集体之间直接实现城乡建设用地增减挂钩。允许偏远地区的农民（集体）在将其节省的建设用地（包括宅基地）复垦后得到的建设用地指标，转让给城市周边的农民（集体），后者可以直接将其相应的农地转变为建设用地，或自主开发利用，或通过城乡统一的建设用地市场进行交易。

六，建立真实城镇化水平测度指标。显然，如果按常住人口统计，我国的城镇化率明显是高估了，因为2.6亿农民工虽然被统计为城镇人口了，但由于没有城镇户籍，并没有完全享受城镇居民的福利待遇。有鉴于此，建议国务院责成国家发改委和国家统计局以及住建部对我国的城镇化率指标做如下改进：其一，设计一个市民化度系数，由包括平等就业、义务教育、公共医疗、保障性住房、低保和养老等因素决定并赋予各自不同的权重；其二，以一个有户籍的城镇人口的市民化系数为1，测算出农民工的市民化系数，以此乘以农民工的数量，将其折算为市民化人口，然后与城镇户籍人口相加，由此计算出与国际水平具有可比性的我国真实的城镇化率。